Nos denegaron la Cautelar

Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
“CHUQUIMIA ALCON ROSEMARY Y OTROS  CONTRA GCBA SOBRE  AMPARO (ART. 14
CCABA)” , EXPTE: EXP 46460 / 0
///dad Autónoma de Buenos Aires, 20 de diciembre de 2012.-
VISTOS Y CONSIDERANDO:
1.  Que a fs. 1/12 se presentan ROSEMARY  CHUQUIMIA  ALCÓN, JULIETA
NATALIA  FERNÁNDEZ, CARLOS  FERNÁNDEZ  KOSTIUK, GUSTAVO  DESPLATS, PATRICIO
ÁBALOS, AGUSTINA VIDALES AGÜERO, ANTONIA TERESA HOROVITZ, MARCELO BAGNATI,
FÉLIX ANÍBAL CARIBONI, CARLOS JAVIER MARTÍNEZ, PABLO ERNESTO LERMAN, LÁZARO
CARTAGENA, SUSANA  SCOLNIC  y EDUARDO  LOSOVIZ  (en adelante, los actores), con el
patrocinio letrado de los Dres. JONATAN  EMANUEL  BALDIVIEZO y PEDRO  JAIME
KESSELMAN, e inician la presente acción de amparo colectivo  contra el GOBIERNO DE LA
CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES —LEGISLATURA DE LA CIUDAD— (en adelante, la
demandada), con el objeto de que:  a) se declare la nulidad de las audiencias públicas
convocadas para el 11 de diciembre de 2012, establecidas para tratar el Expte. 2222-J-2011,
con relación al proyecto de la ley por la cual se pretende autorizar la venta en subasta
pública del “Edificio del Plata”; del Expte. 2396-J-2011, con relación al “Centro de
Transferencia de Cargas Sur”; del Expte. 1713-D-2012, con relación al proyecto de ley por
el que se pretende  incorporar a los tipos de uso del Código de Planeamiento Urbano a los
“Centros de Concentración Logística”; del Expte. 3193-D-2012, con relación al proyecto de
ley por el cual se pretende desafectar del Distrito de Zonificación UF del Código de
Planeamiento Urbano a la manzana 90 sección 38 circunscripción 1 y otros; y el Expte.
3194-D-2012, con relación al proyecto de ley por el cual se pretende rezonificar predios UF
desafectados del uso ferroviario de la calle Niceto Vega y otras; y b) se ordene convocar
nuevamente a las mencionadas audiencias, respetando los plazos y pautas que establece la
ley 6.
Aducen que el presente constituye un amparo de carácter colectivo, en cuanto
existe una afectación al derecho de todos los habitantes de la Ciudad que no pudieron
participar de las audiencias públicas, o vieron vulnerado su derecho a la participación en
virtud de las distintas ilegalidades y violaciones a la ley 6 de Audiencias públicas que se
denuncian en este amparo.  
Con respecto al fondo de la cuestión, señalan que todos los proyectos de ley
referidos recibieron aprobación inicial de la Legislatura de la Ciudad en la sesión celebrada
el 1º de noviembre ppdo.
Explican que por tratarse en todos los casos de proyectos que por su materia
exigen procedimiento de doble lectura (art. 89 y 90 CCABA), la Legislatura convocó a
audiencias públicas a fin de que los interesados presenten reclamos y observaciones.
La Legislatura estableció como fecha de desarrollo de las audiencias el día 11
de diciembre ppdo., con horarios de comienzo a las 11:00 hs, 12:00 hs, 13:00 hs., 14:00 hs.,
15:00 hs, respectivamente (véase cronograma a fs. 3).
Las audiencias se convocaron en la sede de la Legislatura de la Ciudad (Perú
160). La primera de ellas en el Salón Pte. Perón, y las restantes en el Salón San Martín.
De acuerdo al criterio de los actores, las audiencias llevadas a cabo vulneraron
diversas disposiciones de la ley 6, y el derecho a la participación previsto en la Constitución
de la Ciudad.  
Entre distintos argumentos, señalan en primer término que, pese a la gran
cantidad de inscriptos (más de mil entre las distintas audiencias), la Legislatura mantuvo su
decisión de llevar a cabo todas las audiencias el mismo día y con una sola hora de
diferencias entre las mismas, lo que era desde un principio de realización imposible.  Agregan que no se cumplió debidamente con los recaudos de publicidad y
difusión de la convocatoria a las audiencias, y entre otros recaudos se vulneró el art. 46 inc.
c) y d), de la ley 6, que exigen que en caso de cuestiones de índole técnica, o relacionadas
con zonificaciones, se debe explicar la implicancia práctica de lo propuesto en un lenguaje
de fácil comprensión para los habitantes.
Asimismo, sostienen que se vulneró el art. 43, 2º párrafo de la ley 6, que
dispone que las audiencias públicas se realizan en horario “vespertino”. Esta disposición,
que tiene la finalidad de favorecer la participación, no fue cumplida, ya que las audiencias
fueron fijadas a la mañana o a primeras horas de la tarde. Indican que, por tratarse de un
horario laboral, ello afectó la posibilidad de participar.
A su vez señalan que se incumplió con lo previsto por el art. 43, 1º párrafo de la
ley 6, que establece que las audiencias públicas deben desarrollarse en un edificio accesible
para participantes y público, y que en caso de que el objeto de la audiencia se circunscriba a
alguna Comuna, la audiencia debe desarrollarse en la sede comunal correspondiente, o un
establecimiento en el territorio de la misma.
También destacan especialmente que existió superposición entre las distintas
audiencias públicas, lo que impidió la participación adecuada, ya que había muchas
personas que deseaban participar en más de una audiencia. Esto impidió la correcta
participación, destacando que la misma no se limita al derecho a exponer oralmente, sino
también a escuchar al resto de los participantes.
Por otra parte, señalan distintas irregularidades durante el desarrollo de las
audiencias públicas. Así, explican que se incumplió el horario de convocatoria de las
audiencias, toda vez que, en razón de las superposiciones, la autoridad que presidía las
audiencias en distintas oportunidades debió disponer su pase a cuarto intermedio y posterior
reanudación, sin que se notifique con claridad el horario, lo que llevó a confusión a los
participantes.
Asimismo, denuncian que se produjeron situaciones de violencia que
perturbaron el normal desarrollo de las audiencias.
En apoyo de su derecho, destacan que distintos diputados de la misma
Legislatura (BERGEL, RAFFO, GENTILI, CAMPS, GONZÁLEZ  GASS, BODART, CAMPOS,
PRESMAN, BASTEIRO, GONZÁLEZ, GARCÍA  TUÑÓN, SÁNCHEZ  ANDÍA  y SÁNCHEZ)
presentaron varios pedidos de impugnación por considerar que se violaron los derechos
ciudadanos, el procedimiento constitucional y la ley 6.
En este marco, solicitan el dictado de una medida cautelar que ordene:  a) la
suspensión de la realización de las audiencias públicas convocadas para tratar el Expte.
3193-D-2012 y el Expte. 3194-D-2012, y  b) la suspensión la prosecución del trámite
parlamentario en los Expedientes 2222-J-2011, 2396-J-2011, 1713-D-2012, 3193-D-2012 y
3194-D-2012.  
Posteriormente, a fs. 72/73 la actora acompaña la documental correspondiente,
y a su vez amplía su presentación y denuncia hechos nuevos. En este punto, señalan que el
día 12 de diciembre ppdo. se realizaron en la Legislatura de la Ciudad las audiencias
públicas correspondientes a los Exptes. 3193-D-2012 y 3194-D-2012.
Estas audiencias, que originariamente habían sido convocadas para el 11 de
diciembre, fueron realizadas al día siguiente. Sin embargo, denuncian al respecto diversas
irregularidades, como la de no haber señalado oportunamente y con exactitud el nuevo día
y horario, así como el incumplimiento de los horarios indicados, todo lo que redundó en
una considerable afectación de la participación real de los interesados.  
En este sentido, reiteran la solicitud de medida cautelar, y en sentido
concordante con lo ya señalado, peticionan que se suspendan los efectos de las audiencias
públicas celebradas el 11 y 12 de diciembre, así como la suspensión de los trámites
parlamentarios vinculados.
2. Que oportunamente se confirió traslado de la medida cautelar solicitada a la
demandada, en los términos del art. 15 de la ley 2145 y a la vez se le requirieron informes
en los términos del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
respecto de a) modos de publicidad utilizados respecto de las audiencias públicas tanto de
la convocatoria original como en los casos que hubiese mediado prórroga o fijación de
nuevas fechas u horarios;  b)  registro de la totalidad de los inscriptos a las audiencias
públicas; c) versión taquigráfica provisoria; d) listado de expositores y e) consideración de
los reclamos y observaciones efectuadas conforme art. 90, inc. 4º de la CCABA (fs. 75).
A fs. 103/409 la Legislatura acompañó la información requerida en tiempo y
forma y contestó el traslado conferido solicitando el rechazo de la cautelar.
De acuerdo a la argumentación que expone su representación legal, la acción
resulta improcedente en atención a la falta de legitimación de los actores.
Subrayan que no se acredita la concreta violación de un derecho, individual o
colectivo, ni un actuar ilegítimo.
Por otra parte, afirma que la acción excede el marco propio del amparo, y a su
vez pretende obstaculizar el normal funcionamiento y las facultades constitucionales de uno
de los poderes del Estado.
Respecto al fondo de la cuestión debatida, sostienen la legalidad de la
convocatoria y realización de las audiencias, que fueran realizadas en plena conformidad
con la ley 6.
Destaca que las audiencias relativas a los Exptes. 2222-J-2011, 2396-J-2011 y
1713-D-2012 se iniciaron y concluyeron en el lugar y horario preestablecido. Asimismo, las
audiencias referidas a los Exptes. 3193-D-2012 y 3194-D-2012 pasaron a cuarto
intermedio, y luego se reanudaron y llevaron a cabo en el lugar y horario preestablecido. En
este último caso, los inscriptos fueron notificados de los cambios por cartelera y por correo
electrónico.
Señala a su vez que todas las audiencias se llevaron a cabo en horario
vespertino, y que por la trascendencia de las cuestiones no correspondía que se realicen en
sedes comunales, sino en la propia Legislatura de la Ciudad.
En suma, señala que no existió irregularidad en el trámite de las audiencias, y
adicionalmente, no existe ningún agravio a los derechos de los actores.
Por otra parte, destaca que la concesión de la medida cautelar en la forma que
se peticiona comprometería el orden público, a la vez que conculcaría las potestades que el
texto constitucional concede exclusivamente a la Legislatura.
En este punto, y de acuerdo a los argumentos que expone, se vulnerarían
facultades privativas de la Legislatura, con menoscabo del principio de división de poderes
que consagra la Constitución de la Ciudad.
3.  Que corresponde señalar que, con posterioridad a la interposición de la
demanda, se registran en autos distintas presentaciones que expresan su adhesión con el
planteo de la parte actora. De este modo se manifiestan los escritos presentados por MARÍA
EUGENIA DI PAOLA (apoderada de la FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES) a fs.
89/93; MARÍA ALEJANDRA CAMIÑA BERGALLI (fs. 98); NÉSTOR RUBÉN TZANOFF (fs. 410);
SANTIAGO GODOY y otros (fs. 414/416); PAULA ANDREA RESELS (fs. 418), MARÍA MARTA
LOPES (fs. 419); MARTÍN  ANDRÉS  IOMMI (fs. 420/421); CECILIA  ALVIS (fs. 422/423); y
MARÍA ELVIRA LAVALLE (fs. 425). Por su parte, GERARDO DANIEL GÓMEZ CORONADO en
su calidad de Defensor del Pueblo Adjunto de la CABA se presentó a fs. 101/102
invocando la figura del “amigo del tribunal” (amicus curiae).
4.  Que en primer lugar, y atento que la demandada ha desconocido la
legitimación activa de los actores y a la vez ha señalado que la vía procesal intentada no
resulta procedente, corresponde expedirse brevemente sobre el punto.
Tal como ha quedado reseñado en los considerandos precedentes la cuestión
traída a conocimiento del Tribunal se vincula con el desarrollo de las audiencias públicas convocadas por la Legislatura en el marco del procedimiento de doble lectura
correspondiente al trámite de diversos proyectos de ley.
La figura de la  audiencia pública se encuentra expresamente recogida en la
Constitución de la Ciudad en su artículo 63, entre  otros, dentro del Título Segundo del
Libro Segundo, Derechos Políticos y Participación Ciudadana.
En efecto, previo a la toma de determinadas decisiones “la Constitución impone
la realización de un procedimiento constitucional específico como es la audiencia pública.
La finalidad de este procedimiento es la participación de todo aquel habitante que quiere
hacer valer su opinión frente a la autoridad convocante.” (Sala 2 del fuero, “Fernández,
Ana Julia c/GCBA s/amparo”, resueltos el 18 de junio de 2012).
 La posibilidad de ejercer el derecho de participar en las audiencias públicas constituye así
un derecho político de la ciudadanía de Buenos Aires en su conjunto y de cada uno de sus
habitantes en particular, en el marco de lo dispuesto en los artículos 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos; 37 de la Constitución nacional;  1º y 11 de la
Constitución de la Ciudad, entre muchos otros.  
Sobre el punto la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha resuelto que
“[l]a participación política puede incluir amplias  y diversas actividades que las
personas realizan individualmente u organizados, con el propósito de intervenir en la
designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los
asuntos públicos,  así como influir en la formación de la política estatal a través de
mecanismos de participación directa” (el destacado nos pertenece) y que “el Estado tiene
la obligación  de garantizar el goce de los derechos políticos, lo cual implica que la
regulación del ejercicio de dichos derechos y su  aplicación sean acordes al principio de
igualdad y no discriminación, y debe adoptar las medidas necesarias para garantizar  su
pleno ejercicio. Dicha obligación de  garantizar no se cumple con la sola  expedición de
normativa que reconozca formalmente dichos derechos, sino requiere que el Estado adopte
las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, considerando la situación de
debilidad o desvalimiento en que se encuentran los  integrantes de  ciertos sectores o
grupos” (caso “Yatama vs. Nicaragua”, del 23 de junio de 2005).
También desde la Corte Suprema de Justicia de la Nación se sostuvo que el
advenimiento de la democracia contemporánea ofrece  una perspectiva no prevista por el
constitucionalismo clásico y obligará a reconocer a toda persona, legalmente capacitada, el
derecho a tomar parte directamente en el gobierno de su país, mediante el referéndum o
cualquier otro medio de consulta o participación popular. Es decir, no sólo el derecho a
intervenir en la elección de sus representantes sino a participar en la actividad gubernativa
(“Baeza c. Estado Nacional”, Fallos 306:1125).
De este modo, la alegada afectación de derechos políticos reconocidos
convencional y constitucionalmente habilita a priori la intervención del Poder Judicial en
su salvaguarda, lo que también deriva de garantías convencionales y constitucionales (tutela
judicial efectiva, defensa en juicio, etc.).
                   Más allá de lo que postule algún precedente jurisprudencial, no existe en
nuestro sistema constitucional posibilidad alguna de excluir la intervención judicial en
tutela de derechos fundamentales expresamente consagrados por el ordenamiento jurídico.
En el mismo sentido se han expedido los órganos del sistema interamericano de derechos
humanos, al señalar que cuando un tribunal judicial desestima una demanda declarando que
se trata de “cuestiones no justiciables”, se impide al afectado el goce del derecho a un
remedio judicial en los términos del artículo 25 del Pacto de San José de Costa Rica (ver
informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Nº30/97, caso 10.087,
Gustavo Carranza vs. Argentina, del 30 de septiembre de 1997).
En este contexto, no sólo los actores poseen la legitimación activa que invocan
(cfme., fallos “García Elorrio” de la Sala 1 del fuero, “CGE” y “Fernández” de la Sala 2
del fuero, entre muchos otros) y el Tribunal la atribución constitucional de intervenir en el
caso, sino que además pesa sobre Poder Judicial la  obligación  de brindar un
pronunciamiento que se expida sobre el mérito del caso puesto a su conocimiento. Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
De hecho, a la justicia de la Ciudad le ha tocado intervenir en más de una
ocasión respecto de diversos planteos efectuados respecto de aspectos relacionados el
procedimiento legislativo de doble lectura (ver Sala 2 del fuero, “Comercio de Maderas
S.A. y Denali S.A. c/GCBA s/amparo”, Expte. EXP 240, del 8 de noviembre del 2001; Sala
1 del fuero,  “Ages Cámara de Garajes y Estacionamientos c/Legislatura de la Ciudad
s/amparo”, Expte. EXP 23.035/0, del 26 de junio de 2007; y Tribunal Superior de Justicia
de la Ciudad,  “Viale, Enrique Matías y otros c/GCBA s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad”, del 23 de marzo de 2006).
En estos términos, y en virtud de que se alega la violación de derechos
constitucionalmente tutelados, la acción resulta formalmente procedente por la vía procesal
intentada.
5. Que cabe señalar que las medidas cautelares tienden a impedir que durante el
lapso que transcurre entre la iniciación del proceso y el pronunciamiento definitivo
sobrevenga cualquier circunstancia que haga imposible o dificulte la ejecución forzada o
torne inoperante los efectos de la resolución (cfme. Sala II del fuero, en autos “La Rueca
Porteña SACIFIA c/ GCBA s/ otros procesos incidentales”, Expte: EXP  4073/1).
Su procedencia, conforme surge del artículo 15 de la ley 2145, se halla
condicionada a que se acredite la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por quien
las solicita y el peligro en la demora, que exige evidenciar que la tutela jurídica que el actor
aguarda de la sentencia definitiva pueda llegar a resultar inútil por el transcurso del tiempo.
Se exige, asimismo, que su dictado no frustre el interés público y que se fije una
contracautela.
Sentado ello, y previo a analizar la presencia en el caso de los requisitos
habilitantes para el dictado de las medidas solicitadas, ha de recordarse que la Corte
Suprema ha resuelto que “la pretensión que constituye el objeto del proceso cautelar no
depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el
proceso principal, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del
derecho discutido. Ello es lo que permite que el juzgador se expida sin necesidad de
efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias que rodean toda la relación
jurídica” (Fallos: 314:711, cons. 2º; 306:2060, cons. 6 y 7) y que en ciertas ocasiones, tal
como ocurre con las medidas de no innovar y en las  cautelares innovativas, existen
fundamentos de hecho y de derecho que imponen al Tribunal expedirse provisionalmente
sobre la índole de la petición formulada, sin que quepa desentenderse del tratamiento de
tales alegaciones so color de incurrir en prejuzgamiento (Fallos: 320:1633, considerando
91, citado por la Sala 2 de la Cámara del fuero al resolver en autos “Asociación Civil Casa
Amarilla 2005 contra GCBA y otros sobre recusación [ART. 16 CCAYT], Expte. 29.564/1,
el 13 de junio de 2008).
6.  Que sentado lo expuesto, también cabe señalar que de acuerdo a la doctrina
clásica de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en principio está vedado a los
tribunales controlar el proceso de sanción de las leyes, sin perjuicio de que esta doctrina
tradicional reconozca excepciones en aquéllos casos en que se demuestre la inexistencia de
requisitos mínimos para la sanción de la ley (véase BIANCHI, ALBERTO  B., “Control de
constitucionalidad”, Tomo 2, Ed. Ábaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2002, págs.
199/204).
En esta materia, y como ejemplo de la doctrina tradicional, puede recordarse de
que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que “el Poder Judicial si bien
tiene facultades para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, no las tiene para resolver
sobre la forma como ellas han llegado a ser aprobadas por el Congreso. Conoce respecto a
las leyes sólo una vez que ellas existen como tales, es decir, cuando son promulgadas o
puestas en vigencia. Debe confrontarlas con la Constitución Nacional en los casos en que
sean argüidas de contrarias o repugnantes a la misma, pero no le corresponde estudiar el
proceso interno de su examen y votación, o sea la forma en que han sido sancionadas, para
establecer si las Cámaras Legislativas cumplieron o no con las exigencias constitucionales pues ello importaría quebrantar el equilibrio de los poderes y una violación de la
independencia de que goza el Poder Legislativo” (Fallos, 210:855).
Sin embargo, posteriormente la Corte Suprema ha precisado que tal criterio
reconoce excepción en los supuestos en los que se ha demostrado fehacientemente la falta
de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de
la ley. En esta hipótesis, el Tribunal cuenta con atribuciones para la declaración de
inconstitucionalidad  (autos  “Nobleza Piccardo c/Estado Nacional (DGI) s/acción  de
repetición”, del 15 de diciembre de 1998).
De modo que puede afirmarse que, de acuerdo a la doctrina de la Corte, se trata
de una cuestión en principio ajena a la competencia de los tribunales, pero este principio
cede en circunstancias donde no se cumplen los recaudos mínimos propios del proceso de
formación y sanción de la ley (Fallos: 323:2256).
No obstante ello, no puede desconocerse que esta doctrina jurisprudencial no
puede trasladarse mecánicamente al ámbito porteño,  ya que la Constitución de la Ciudad
establece, para la sanción de determinadas leyes, la implementación de determinados
institutos de participación ciudadana, como es el caso de las audiencias públicas.
En efecto, en este sentido, el propio Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad
se ha ocupado de resaltar que a las materias de derecho local —como lo es claramente el
proceso de sanción de las leyes de la Ciudad— no cabe aplicar sin más los precedentes de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que sólo en materia federal establecen doctrina a
la que deben conformar sus decisiones los jueces de las instancias anteriores (cfme. voto de
la Dra. CONDE, al que adhirieron los Dres. RUIZ y MUÑOZ, al resolver en autos “GCBA
s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Sociedad Italiana de Beneficencia
de Buenos Aires c/DGR s/recurso de apelación judicial c/decisiones de DGR’”, el 26 de
marzo de 2002).
La cuestión adquiere caracteres particulares en el  ámbito de la Ciudad de
Buenos Aires, en tanto el constituyente ha insertado en el proceso legislativo una instancia
de participación ciudadana directa en el marco de la cual pueden ejercerse derechos
políticos, judicialmente exigibles en caso de vulneración.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires organiza sus instituciones como
“democracia participativa” (art. 1º, CCABA). En este marco, el texto constitucional
consagra diversos institutos (iniciativa y consulta popular, revocatoria de mandatos, acción
declarativa de inconstitucionalidad ante el Tribunal Superior, presupuesto participativo,
entre otros), que enfatizan el principio de participación popular. En este contexto, cobra
singular valor y relevancia la institución de la “audiencia pública” (arts. 63, 89 y 90 de la
Constitución de la Ciudad).
La audiencia pública se inscribe entonces en el marco de la vigencia de los
derechos políticos y la participación, como un modo de conocer la opinión de los
ciudadanos en temas de su interés y que pueden afectar sus derechos individuales y
colectivos (FERREYRA, RAÚL GUSTAVO, “La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires”,
Ed. Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 109).
Asimismo, a fin de recordar la finalidad y objetivos de la audiencia pública,
corresponde transcribir el art. 1º de la ley 6: “La presente ley regula el Instituto de
Audiencia Pública. La Audiencia Pública constituye  una instancia de participación en el
proceso de toma de decisión administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable
de la misma habilita un espacio institucional para  que todos aquellos que puedan verse
afectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella. El objetivo de
esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas
opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto
directo con los interesados.”  
De esta manera, puede afirmarse que en este caso no solamente está en disputa
exclusivamente el procedimiento de formación de la ley, sino que también debe atenderse
al cumplimiento de las normas constitucionales que favorecen y garantizan la participación
de los ciudadanos, siendo deber de los tribunales el resguardo de las mismas. Como señala Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
la jurisprudencia, la Constitución local se destaca en el universo federal de la República por
definir a las instituciones de la Ciudad como una democracia participativa, y este principio
de participación impregna todo el articulado constitucional (Sala 2, del fuero, “Desplats,
Gustavo s/amparo”, del 6/4/2004).
Dentro de este complejo marco, en el que la tutela de los derechos políticos de
los ciudadanos debe conjugarse con el ejercicio de las facultades legislativas del órgano
representativo, es que corresponde efectuar el análisis de la cuestión planteada.
Asimismo, cabe subrayar que la presente ha de dictarse dentro del estrecho
marco cognoscitivo que es propio de las medidas cautelares. Es decir que no se trata aquí
de un pronunciamiento definitivo sobre el fondo de la cuestión planteada por los actores,
sino que el análisis se limita a los recaudos propios de las medidas precautorias.
Por último, es conveniente recordar que los agravios efectuados por los actores
se relacionan exclusivamente con aspectos procedimentales de la instrucción de las
audiencias públicas convocadas en el marco de la Legislatura, sin alcanzar al contenido
específico de las previsiones contenidas en los proyectos de ley allí debatidos. Va de suyo,
que tampoco lo que aquí se decida podrá en consecuencia relacionarse en modo alguno con
tales cuestiones.
7.  Que en primer lugar corresponde señalar que la convocatoria habría sido
difundida y publicitada al menos en los términos exigidos por el artículo 45 de la ley 6. En
efecto, de las constancias agregadas al legajo surge que la convocatoria oficial habría sido
publicada en el Boletín Oficial de la Ciudad, en diversos diarios (La Razón, El Argentino,
Página/12, Tiempo Argentino, Crónica, Diario Popular, El Cronista, Ámbito Financiero,
etc.), así como en medios radiales, periódicos vecinales y páginas web oficiales (ver fs.
315/382).
Del mismo modo, las audiencias que debieron realizarse en una fecha diversa
de la convocada originalmente en virtud de la gran cantidad de inscriptos, lo habrían sido
en virtud de lo decidido por el Presidente de la audiencia en los términos de las facultades
que le otorga el incisos “g”, del artículo 55 de la ley 6. Tal decisión habría sido publicada
en la carteleras de la Legislatura y comunicada por correo electrónico a todos los inscriptos,
tal como surge de la documental acompañada por la Legislatura (fs. 383/85). Vale tener
presente que dicha vía electrónica también fue habilitada para inscribirse a la audiencia
pública.
Respecto al lugar de realización de la audiencia, cuestionado por los actores por
entender que el artículo 43 exigía su efectivización en los límites de cada Comuna, lo cierto
y concreto en todos los casos debatidos se trataba  de cuestiones o proyectos de suma
trascendencia —urbanística, ambiental, etc.— respecto de los cuales podía razonablemente
interpretarse que excedían el mero interés barrial, e involucraban directa o indirectamente a
todos los habitantes de esta Ciudad. De la propia lectura de las versiones taquigráficas se
desprende que existía interés no sólo de los habitantes de los barrios directamente
involucrados, sino que opinaron y se hicieron oír participantes de toda la Ciudad sin
distinción.  
                  En relación al horario de realización de las audiencias, más allá de las
interpretaciones que pueden efectuarse respecto del alcance horario que cabe asignar al
término “vespertino” —ver al respecto las definiciones que le otorga la Real Academia
Española— , asiste razón a los presentantes en cuanto a que, al menos en algún caso, las
audiencias fueron convocadas y dieron comienzo en un horario que inequívocamente puede
calificarse como “no vespertino”. Sin perjuicio de  ello, las audiencias se desarrollaron
mayormente durante la tarde, y por otra parte, tampoco puede soslayare que la propia ley 6
en su artículo 43 establece aquel horario  “salvo que circunstancias especiales tornaren
aconsejable otro horario”. Así, la potencial participación de numerosos vecinos —luego
verificada— pareciera poder constituir un elemento  que pudo haber fundado
razonablemente el uso de la posibilidad excepcional prevista por la norma.                   Respecto de la superposición parcial de alguna de las audiencias convocadas,
cuestión que en sí misma pareciera no resultar adecuada, no pareciera haber afectado en los
hechos la participación de quienes desearon exponer sus pareceres. Como se ha dicho, la
mera lectura de las versiones taquigráficas de las  distintas audiencias es demostrativa de
que en todas las audiencias existió, —pese a innegables inconvenientes y circunstancias
conflictivas—, una extensa participación. Por otra parte, la autoridad de aplicación expresó
que “en los casos que algún participante no se encontró en el momento de ser llamado, la
presidencia ha aceptado sus discursos por escrito en caso de retirarse, o se la ha dado lugar
a exponer a aquellos participantes que se han presentado luego de ser llamados por la
presidencia” (fs. 292).
De las constancias agregadas al expediente, surge entonces que las audiencias
públicas exigidas por la Constitución, no solamente se realizaron, sino que además fueron
convocadas y difundidas conforme los estándares mínimos que prevé la ley, y existió en
ellas un intenso debate y la posibilidad real de que sean oídas las opiniones ciudadanas —
en general, contrarias— respecto de los proyectos legislativos. En este punto, la simple
lectura de distintas exposiciones, demuestra que distintos ciudadanos y ciudadanas
pudieron expresarse, y así lo hicieron, manifestando su desacuerdo en muchos casos con
suma firmeza y elocuencia a los proyectos de ley presentados.
Tal como se expuso, el objetivo constitucional de la audiencia pública tal y
como lo define el artículo 1º de la ley 6 es el de “que la autoridad responsable de tomar la
decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de
igualdad a través del contacto directo con los interesados”. De las diversas actuaciones
obrantes en autos, se desprende que el objetivo de  la ley se encontraría adecuadamente
satisfecho.
Del extenso listado de inscriptos y expositores —ambas partes destacan que fue
record en este tipo de audiencias— puede colegirse asimismo que la convocatoria cumplió
su cometido. Lo expuesto por los actores respecto a que la forma en que se diseñó la
realización de estas audiencias afectó una eventual mayor participación, si bien puede
resultar verosímil, entra en el plano de lo hipotético y conjetural, y por lo tanto ajeno a la
estricta valoración que el suscripto debe efectuar en el ejercicio de su función.
En el plano de lo concreto, la mayoría de los propios actores ha hecho uso de la
palabra en las diversas audiencias, y no se ha alegado ni demostrado que no se haya
permitido la inscripción de ningún otro ciudadano/a, ni que a alguno/a que ya estuviese
inscripto se le haya vedado la posibilidad de expresarse libremente, dentro los límites
razonables que exige la realización de este tipo de eventos (tiempo acotado en el uso de la
palabra, etc.).
En síntesis, si bien las audiencias públicas en cuestión distarían de haberse
desarrollado en las condiciones ideales en virtud de la trascendencia de los temas que
trataban, lo cierto es que conforme las consideraciones previamente efectuadas, el suscripto
no advierte que haya mediado en su sustanciación una vulneración cierta y concreta de
derechos de una entidad tal como para frustrar su ejercicio, por lo que no estimo
configurada la verosimilitud en el derecho que el ordenamiento exige para dar curso
favorable a la medida cautelar solicitada.
8.  Que cabe destacar que a fin de que resulten admisibles las medidas
cautelares, la doctrina y la jurisprudencia exige la concurrencia de ambos requisitos, si bien
puede alguno de ellos encontrarse morigerado por la fuerte presencia del otro.
En efecto, se ha sostenido que los presupuestos mencionados se relacionan de
tal modo que, a mayor verosimilitud del derecho, corresponde no ser tan riguroso en la
apreciación del peligro del daño y viceversa cuando existe el riesgo de un daño extremo e
irreparable la exigencia respecto del fumus se puede atemperar (en este sentido, Sala II del
fuero, in re “Banque Nationale de París c/GCBA s/amparo [art. 14 CCBA]”, expte. EXP-6,
del 21/11/2000 y Sala I del fuero, en autos “Ticketec Argentina S.A. c/GCBA” del
17/7/2001).
Sin embargo, ante la ausencia de la verosimilitud en el derecho invocado por la
actora, tal como se desprende de lo expuesto, resultaría insustancial introducirse en el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
estudio del peligro en la demora alegado (cfme. Cámara del fuero, Sala I, “Eg3 Red S.A. c/
GCBA s/ medida cautelar”, exp. 5467/0; “Malacalza, Alberto c/ GCBA s/ otros procesos
incidentales”, exp. 5764/1).
Por todo lo expuesto, RESUELVO:
I.  RECHAZAR la medida cautelar solicitada.
II.  Regístrese y notifíquese con habilitación de días y horas inhábiles.  Fdo.
GUILLERMO SCHEIBLER. Juez.
Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº14
Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires