2019 - Año del 25º Aniversario del reconocimiento de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires
CÁMARA DE APELACIONES EN LO CAYT - SALA I SECRETARÍA UNICA
DESPLATS, GUSTAVO MARIA CONTRA GCBA SOBRE AMPARO – OTROS Número: EXP 2248/2017-0
Y “MARTIN, FERNANDA LEONOR C/ GCBA S/ AMPARO”, A10418-2014/0
Ciudad de Buenos Aires, de mayo de 2019.
VISTOS:
Estos autos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada a
fs. 544/552 vta. –cuyo traslado fue contestado por la parte actora a fs. 569/578-, contra
la sentencia obrante a fs. 470/520 vta., a través de la cual el magistrado de grado hizo
lugar parcialmente a la demanda.
CONSIDERANDO:
I.a. En la causa “Desplats”, la parte actora -invocando su calidad de habitantededujo
acción de amparo (fs. 1/14) contra el GCBA con el objeto de que “…[s]e declare
la nulidad e inconstitucionalidad de la Ley n° 5.728 por no respetar los arts. 82, incisos
4 y 5, art. 89, inciso 1, 4 y 5, y art. 90 de la Constitución de la Ciudad”. Ello, con
sustento en que “[d]icha ley fue aprobada por mayoría absoluta (33 votos positivos) y
en simple lectura cuando debió ser aprobada por mayoría de los dos tercios del total de
los miembros de la legislatura (40 votos) y con el procedimiento de doble lectura” (fs.
1).
Sostuvo la inconstitucionalidad de tal ley debido a que fue sancionada sin
respetarse el procedimiento y las mayorías establecidas por la Constitución de la
Ciudad.
Específicamente, señaló que dicha norma debió aprobarse, por un lado, con la
mayoría de dos tercios de los miembros de la Legislatura de acuerdo con lo establecido
en el art. 82, incisos 4 y 5. Ello, toda vez que -en primer lugar- el plazo de concesión
previsto fue de diez (10) años (conforme el art. 2, inciso g, de la aludida ley); en
segundo término, porque admite que el concesionario disponga de los bienes existentes
al momento del inicio de la concesión (en virtud de lo que surge del art. 5 del Anexo III,
Pliego de Bases y Condiciones Particulares); y, finalmente, porque involucra la
constitución de derechos sobre inmuebles pertenecientes al dominio público de la
Ciudad que funcionarán como playas de acarreo.
Por el otro, explicó que tampoco la sanción de la ley respetó los arts. 89 y 90 de
la CCABA; ello con base en que “… los predios individualizados pertenecen al dominio
público de la Ciudad” y “[p]or lo tanto, la constitución de derechos sobre estos debía
aprobarse a través del procedimiento de doble lectura…” (fs. 5). También sostuvo que
se incumplió el mentado art. 89 al modificar el Código de Planeamiento Urbano por
simple lectura, como –a su entender- ocurrió respecto del Predio Estación Parque
Chacarita zonificado como Distrito Urbanización Parque (UP) y que sería destinado a
playa de acarreo.
El actor afirmó que la conducta del GCBA denunciada lesiona el derecho de
incidencia colectiva de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, en particular,
en la elaboración de las políticas públicas en el ámbito de la Legislatura porteña,
máxime cuando se trata de cuestiones que presentan un relevante interés público.
Añadió que dicho proceder vulnera uno de los mecanismos de democracia participativa
establecido en la CCABA, esto es, la participación en la audiencia pública que prevé el
procedimiento de doble lectura.
Luego se explayó sobre la legitimación y fundó la procedencia de la vía
intentada.
A fs. 43, el magistrado de primera instancia advirtió (a partir del cotejo de la
presente causa y del expediente n° 10.418-2014/0 -“Martín, Fernando Leonor c/ GCBA
s/ amparo”-) que ambos procesos presentaban coincidencias, motivo por el cual dispuso
la radicación de esta causa ante su juzgado y en la misma secretaría (n° 45) donde
tramita el expediente “Martín”.
A fs. 161/165, el GCBA contestó el traslado conferido en relación con el planteo
de inconstitucionalidad de la ley n° 5.728, solicitando su rechazo con sustento en que
dicho ordenamiento fue dictado de acuerdo al marco normativo vigente en la Ciudad.
Explicó que la mayoría agravada para la aprobación de las leyes se aplica a las
concesiones por más de cinco años pero “…se limita a casos en que estén involucrados
bienes inmuebles del dominio público de la Ciudad”; y, en cambio, la ley n° 5.728 no
tiene tal objeto (fs. 162). A ello añadió que la ley de estacionamiento regulado no afecta
ningún bien del dominio público y, por eso, tampoco debía ser sometida al
procedimiento de doble lectura. Observó que “[n]o existe ni se pretende ejercer un acto
de disposición de un inmueble de dominio público, sino concesionar el servicio público
de la regulación y control de tránsito y estacionamiento de la Ciudad”, destacando que
tal servicio “…será ejercido por el GCBA por sí, decidiendo por razones de
oportunidad, mérito y conveniencia, otorgarlo en concesión a un tercero” (fs. 162 vta.)
Con posterioridad, a fs. 179/191 vta., el accionado contestó demanda. Allí se
explayó sobre la improcedencia del amparo y opuso la falta de legitimación activa de la
actora por cuanto no demostró la afectación de derechos o intereses colectivos.
Luego, tras la negativa de rigor, se refirió al procedimiento de sanción de la ley
n° 5.728 reiterando los argumentos expuestos a fs. 161/165 a los cuales añadió que el
concesionario era “…un tercero que se comporta como proveedor de un servicio al
GCBA a cambio del pago de un precio fijo en compensación por la puesta a disposición
de los recursos necesarios para la implementación del control y regulación del
estacionamiento en la ciudad” (fs. 186).
Puso de resalto que se trata de la concesión del servicio público relacionado con
el estacionamiento regulado en la Ciudad, siendo el GCBA el titular de dicho servicio
público, quien –además- ejerce el control mediante sus agentes de tránsito, y quien
adopta también las medidas necesarias para garantizar la adecuada prestación de dicho
servicio. Explicó que su parte –como titular del servicio- pone a disposición de los
concesionarios del servicio determinados predios como destino de vehículos acarreados
y únicamente a fin de que puedan llevar adelante su actividad, ingresando a tales
predios de manera diaria los vehículos cuya remoción es ordenada por un agente de
tránsito. Enfatizó que “[s]in predio, no hay lugar de depósito de aquellos vehículos que
estuvieren en infracción a la normativa de tránsito” y aseveró que “…de ningún modo
se supone que el concesionario del servicio pueda disponer del predio ni explotar el
mismo ni obtener ningún tipo de beneficio o usufructo o derecho alguno sobre los
mismos” (fs.186 vta.).
Por otra parte, añadió que el uso que la normativa impugnada asigna a los
predios no desatiende las reglas que rigen el distrito UP pues están destinados
exclusivamente a utilidad pública sin alterar el carácter de los espacios verdes o
parquizados de uso público; ello sin perjuicio de destacar que “…las zonas destinadas a
Playas de Acarreo ubicadas en los predios Estación parque Chacarita, y Couture, son
actualmente sectores asfaltados destinados a playas de acarreo” (fs. 188 vta.).
A fs. 401, la parte actora denunció como hecho nuevo la presentación –por parte
del GCBA- del proyecto de ley n° 3296-J-2017 modificatorio de la ley n° 5.728 que se
encuentra en espera de tratamiento. Empero, a fs. 411, la demandada contestó que dicho
proyecto fue remitido al Poder Ejecutivo sin haber sido girado a Comisión y que carecía
en dicho momento de estado parlamentario. No obstante la respuesta brindada, el
accionante –a fs. 422/423- sostuvo que la presentación de dicho proyecto constituye “…
una demostración palmaria y manifiesta de la total veracidad de los argumentos
planteados en esta litis”, toda vez que el mensaje de elevación “…expresa… la clara
necesidad de modificar la Ley 5.728 en la mayoría de los puntos atacados en la
demanda presentada en autos”. Concluyó que la aprobación del proyecto n° 3296-J-
2017 no subsanaba la inconstitucionalidad de la ley n° 5.728.
A continuación, la actora denunció otro hecho nuevo, a saber: versiones
periodísticas referidas a la implementación del sistema de estacionamiento regulado a
partir del segundo semestre de 2018; circunstancia que –según entiende- omite el
compromiso asumido en la audiencia realizada el 02/02/2018 consistente en no avanzar
en el dictado de un acto definitivo en el proceso licitatorio en curso, hasta tanto se dicte
sentencia definitiva y firme en autos.
Sustanciada la presentación, a fs. 434/439, el a quo dictó resolución admitiendo
los hechos nuevos planteados.
A fs. 460/461 vta., tomó intervención el Ministerio Público Fiscal, donde
sostuvo la falta de legitimación de la parte actora y la improcedencia de la vía procesal
elegida.
Luego, el señor juez de primera instancia dispuso el dictado de una única
sentencia comprensiva de las pretensiones articuladas en los autos “Martín Fernanda
Leonor c/ GCBA s/ Amparo”, expte, n° A10.418-2014/0 y las planteadas en la presente
causa; ello en virtud de la vinculación existente entre ambos procesos colectivos, toda
vez que sus pretensiones coinciden parcialmente (fs. 464 vta.).
b. En los autos “Martín, Fernanda Leonor c/ GCBA s/ amparo”, expte. n°
10.418-2014/0, la demandante –en su carácter de habitante de la Ciudad y usuaria del
servicio de estacionamiento en la vía pública- inició acción de amparo (fs. 1/11 vta.)
contra el GCBA a fin de que se “…declare la inconstitucionalidad de la Ley 4888 por
violación de los artículos 89, 90, 63, 46 y 12, inc. 5° de la CCABA” (fs.1).
Sostuvo que no se cumplió el procedimiento de doble lectura que debe seguirse
cuando la ley implique “…un acto de disposición de los inmuebles del dominio público
y/o la concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre los mismos
y/o la consagración de excepciones a regímenes generales (que en este caso es la
gratuidad del estacionamiento en todas las arterias de la Ciudad…” (fs. 1 vta.), motivo
por el cual se impidió el ejercicio de sus derechos a participar en la audiencia pública
respecto de decisiones trascendentes sobre servicios públicos; de acceso a la
información transparente, adecuada, veraz y oportuna sobre todos los espacios que
justifiquen el establecimiento del sistema de estacionamiento tarifado; y de propiedad.
Fundó la procedencia de la vía (fs. 2 vta.) y, a continuación, en cuanto al fondo,
afirmó que la ley n° 4.888 encuadra en el supuesto de “constitución de un derecho”
previsto en el art. 89, CCABA; y también en la “excepción a un régimen general”; casos
en que el plexo constitucional prevé el sistema de doble lectura. Con tales bases,
reclamó que se declare la inconstitucionalidad de la mencionada ley.
A fs. 92/104 vta., contestó demanda el GCBA. Planteó la falta de legitimación
activa (y, con ese sustento, la ausencia de caso); también, la improcedencia de la acción
de amparo. Luego, afirmó la legitimidad de la sanción de la ley n° 4.888 con sustento en
que no resultaba de aplicación el procedimiento de doble lectura regulado por el art. 89,
CCABA, en el entendimiento de que el sistema de estacionamiento regulado no importa
disposición y/o concesión de uso de bienes de dominio público de la Ciudad, sino una
concesión de servicio público tendiente a regular el tránsito y estacionamiento en la
CABA que el GCBA decidió realizar por intermedio de un tercero.
c. A fs. 470/520 vta. de los autos “Desplats” y fs. 371/421 vta. del expediente
“Martín”, obra agregada la sentencia emitida por el señor magistrado de grado haciendo
lugar parcialmente a la demanda y declarando “…la inconstitucionalidad de los
artículos. 2, 4, 5 de la ley 5728, conjuntamente con sus Anexos, aclarando que idéntico
reproche se hace extensivo a las cláusulas de su antecedente que regularon idénticas
hipótesis, artículos 6, 7 y 8 de la ley 4888 y sus anexos” (fs. 520).
Para así decidir, admitió la legitimación de los actores y la procedencia del
amparo. En particular, sostuvo que “…la pretensión dirigida a que se declare la
inconstitucionalidad de las leyes identificadas únicamente puede ser reputado un
supuesto de control abstracto si se niega que los actores tienen, con el resto de los
habitantes, el derecho a participar en el procedimiento de doble lectura en los casos
que la Constitución local lo impone”. Afirmó que “…una vez que se ha reconocido la
existencia del derecho de incidencia colectiva cuya afectación se invoca, no existe
posibilidad alguna de que el control de constitucionalidad que se practique para
resolver la controversia pueda ser calificado como ‘abstracto’” (f. 491 vta.). Destacó
que el derecho afectado es de incidencia colectiva y que se vincula directamente con la
democracia participativa que la Constitución local adoptó como modelo de organización
de sus instituciones.
Luego, señaló que la ley n° 5.728 y su antecesora n° 4.888 adoptaron medidas
tendientes a otorgar en concesión diferentes servicios relacionados con el Sistema de
Estacionamiento Regulado que, entre otros bienes, afecta las calles y ciertos predios de
la Ciudad identificados específicamente. Así las cosas, sostuvo que “[e]n cuanto la
concesión habilitada por las normas recae sobre las calles de la Ciudad, importa un
caso de constitución de derechos sobre bienes del dominio público” (fs. 503 vta.).
Observó que los predios “Estación Parque Chacarita” y “Couture” (ambos
integrantes del dominio público de la Ciudad y destinados a playas de acarreo) se ubican
en una zona UP, destinada a espacios verdes. Agregó que el análisis debe partir del
principio de democracia participativa que sirve de guía para la interpretación
constitucional. Añadió que “…la concesión identificada se practica sobre bienes que
integran el dominio público de la Ciudad”, sin que tal aserto se vea modificado por el
hecho de que dicha concesión pueda calificarse como “…concesión de servicio público”
(fs. 510). Observó que, además, la norma constitucional alude a toda “…constitución de
cualquier derecho sobre el dominio público de la Ciudad”, a partir de lo cual afirmó que
“…resulta suficiente la existencia de cualquiera de las situaciones contempladas – una
concesión, un permiso, aún la mera constitución de cualquier derecho- siempre que
esté asociado al dominio público de la Ciudad” (fs. 510 vta.).
Agregó que la propuesta hermenéutica plasmada surge del análisis integrado de
los arts. 82, inc. 5° y el art. 89, inc. 5°, CCABA. De tal forma, sintetizó que al admitirse
que las leyes n° 5.728 y 4.888 adoptaron medidas tendientes a otorgar en concesión
servicios vinculados con el estacionamiento regulado que afecta calles y confiere
derechos sobre inmuebles del dominio público (playas de acarreo), es dable concluir
que debió cumplirse con el procedimiento de doble lectura, decisión a la que también se
llega tras advertir que ambas leyes incluyeron actos de “disposición” de inmuebles del
dominio público.
Luego, el a quo examinó si las normas cuestionadas impusieron modificaciones
al CPU cuyo tratamiento debe ser sometido al sistema de doble lectura. Al efecto, señaló
que la ley n° 4.923 cumplió con dicho sistema –norma referida al predio denominado
“Couture”-, por lo cual dio solución a “…un aspecto problemático de la ley 4888 y la
precisión que efectuó resultaba una modificación operada por ley posterior, cumpliendo
además con el procedimiento constitucional exigible”. En consecuencia, consideró
abstracto pronunciarse sobre dicho predio.
En cuanto al espacio “Estación Parque Chacarita” –que también está emplazado
en un distrito UP-, afirmó que la ordenanza n° 36.107/MCBA/80 adjudicó la
construcción, explotación y mantenimiento de una playa de estacionamiento en dicho
bien por un plazo de concesión de 19 años y 6 meses, plazo que se encontraba vencido
sin que se verificara una nueva concesión. Agregó que fue el propio Gobierno quien
reconoció la necesidad de sancionar una nueva ley que contemple el sistema de doble
lectura en relación con el predio Estación Parque Chacarita (cf. fs. 394/401). Observó
que ese espacio se caracteriza como UP, motivo por el cual el destino asignado (playa de
acarreo) modifica el carácter y los usos de dicha zona y, por eso, debe someterse al
procedimiento especial de sanción.
Luego, el juez de grado analizó si las leyes cuestionadas consagraron
excepciones al régimen general de gratuidad de estacionamiento en todas las arterias de
la Ciudad, pues en ese supuesto también sería exigible la doble lectura, concluyendo
que “…no existía con anterioridad a las leyes cuestionadas, un régimen absoluto de
gratuidad de estacionamiento en la Ciudad…” (fs. 518). En consecuencia, sostuvo que
las normas cuestionadas (leyes n° 4.888 y 5.728) no operaron cambios sobre el ámbito
comprendido por el sistema de estacionamiento regulado y, por eso, concluyó que tales
regímenes no consagraron excepciones a un régimen absoluto de gratuidad que –como
tal- no existía; y, entonces, ese planteo no podía ser favorablemente admitido.
Tras el análisis de los cuestionamientos referidos a la exigencia de doble lectura,
el sentenciante se abocó al tratamiento de aquellos vinculados a la aprobación de las
leyes sin las mayorías necesarias. A tal fin, puso de manifiesto que las normas
cuestionadas regularon concesiones por diez años sobre inmuebles que pertenecen al
dominio público de la Ciudad. Así pues, señaló que debió ser aprobada por mayoría
agravada (fs. 519).
Finalmente, respecto del alcance que debía darse a la declaración de
inconstitucionalidad, el juez de grado señaló que los actores no explicitaron las razones
a partir de las cuales era posible afirmar que el incumplimiento de la mayoría agravada
conduce a la declaración de inconstitucionalidad de toda la ley.
Con ese sustento, concluyó que correspondía “…declarar que los arts. 2, 4, 5 de
la ley 5728 conjuntamente con sus Anexos, en tanto contemplan supuestos alcanzados
por el artículo 89, incs. 1, 4 y 5 de la Constitución de la Ciudad, debieron cumplir con
el procedimiento de doble lectura exigible. Asimismo, declarar que, encontrándose
también cumplidos a su respecto los recaudos impuestos por el artículo 82, incisos 4, y
5 de la Constitución de la Ciudad, resultaba exigible que fueran aprobados por la
mayoría de dos tercios del total de los miembros de la Legislatura”. En ese
entendimiento, concluyó que procedía “…declarar la inconstitucionalidad de los
artículos anteriormente identificados, aclarando que idéntico reproche se hace
extensivo a las cláusulas de su antecedente que regularon idénticas hipótesis, artículos
6, 7 y 8 de la ley 4888 y sus anexos” (fs. 520).
Frente a esta decisión, el señor Fiscal ante la primera instancia (a fs. 527/537) y
el GCBA (a fs. 544/552 vta.) dedujeron sendos recursos de apelación, que merecieron la
respuesta de la contraria a fs. 569/578.
Recibidas las actuaciones en esta instancia, fueron enviadas al Ministerio
Público Fiscal quien, en primer lugar, desistió de la apelación articulada por el Fiscal de
primer grado y, luego, emitió opinión donde señaló que la sanción de las leyes
cuestionadas debió ajustarse al procedimiento de doble lectura previsto en el art. 89, inc.
5 de la CCABA.
A continuación, afirmó que resultaba inoficioso expedirse sobre los restantes
planteos.
Con posterioridad al dictamen reseñado, la parte actora denunció como hecho
nuevo la presentación del GCBA de un proyecto de ley modificatorio de la ley n° 5.728
que lleva el n° 2253-J-2018, a partir de cuya comparación, concluyó que “…la
presentación y remisión de un proyecto de ley, configura una demostración palmaria y
manifiesta de la total veracidad de los argumentos planteados en esta litis”. Sin
embargo, agregó que “…la modificación de una ley nula no la convierte en
constitucional” (sic., fs. 601/604 vta.).
Luego de sustanciada la presentación, el accionante planteó otro hecho nuevo
(fs.652/655 vta.), esto es, la aprobación inicial del proyecto modificatorio de la ley n°
5.728 (n° 2.253-J-2018). En esta oportunidad, cuestionó que la ley de primera lectura
fuera aprobada por 34 votos, es decir, que –según su entender- no tuvo el tratamiento
legislativo establecido en la Constitución local toda vez que no fue votada por la
mayoría agravada. Observó que el proyecto redujo a cinco (5) años el plazo de entrega
de los predios para playas de acarreo y estacionamiento; empero, mantuvo el término de
la concesión en diez (10) años. A partir de ello, aseveró que “…se intenta salvar la
vigencia de gran parte del articulado declarando inconstitucional la ley 5728, por su
trámite de aprobación, mediante el dictado de otra norma formal de igual carácter”.
(fs. 655).
Sustanciado esta nueva presentación, se elevaron los autos al acuerdo.
II. Previo a todo, cabe señalar que el análisis (que a continuación se realizará) se
limita al recurso deducido por la parte demandada, toda vez que la apelación interpuesta
por el Ministerio Público Fiscal ante la primera instancia fue desistido por la señora
Fiscal de Cámara a fs. 584.
III. Ahora bien, reseñados los objetos de ambos procesos, se advierte, por un
lado, sendas coincidencias, a saber:
a) En ambas causas, se reclama la inconstitucionalidad de una ley (leyes n°
4.888 y 5.728) que se vincula con la concesión de la prestación de los distintos servicios
relacionados con el Sistema de Estacionamiento Regulado.
b) Las normas involucradas están relacionadas, pues la ley n° 5728 es
modificatoria de la ley n° 4.888.
c) En los dos expedientes, la parte actora se agravia de que no se respetó –al
sancionarlas- el procedimiento de doble lectura previsto para los supuestos que
impliquen la disposición de bienes del dominio público y/o la concesión, permiso de
uso o constitución de cualquier derecho sobre ellos.
d) El derecho cuya vulneración se invoca -en ambos casos- es el derecho a la
participación en los asuntos públicos.
No obstante lo señalado, del detalle realizado en el considerando I, se observa
que, en la causa “Martín”, la invocada disposición de bienes de dominio público (cuyo
tratamiento exige el procedimiento de doble lectura, en cuya omisión asienta su
pretensión la demandante) recae sobre las “calles”; mientras que, en los autos
“Desplats”, dicha disposición estaría vinculada a los “predios destinados al acarreo de
vehículos” y “al cambio de zonificación que su establecimiento conllevaría” (esto es, la
modificación del CPU).
Si bien estas diferencias, en principio, podrían revestir importancia en la
decisión de fondo a adoptarse, lo cierto es que en ambos procesos -previo al análisis
puntual de los argumentos sobre los que se basa la declaración de inconstitucionalidad
de las normas involucrados y de todas aquellas cuestiones que se presentan en un caso
mas no en el otro- exige definir si la concesión del servicio público creado por la ley n°
4003 que incluye –en su prestación- bienes de dominio público (calles o predios) queda
abarcado por las exigencias previstas en los arts. 89 y 90 del ordenamiento
constitucional referidos al procedimiento de sanción de las leyes mediante el sistema de
doble lectura
Es este punto de coincidencia el que permite dictar una sentencia única que haga
mérito de las coincidencias entre los planteos análogos de ambas contiendas; sin
perjuicio de incluir –también y en su caso- el análisis de las cuestiones particulares que
se constaten solo en una de ellas.
IV. Sentado lo anterior, corresponde adentrarse al análisis de los agravios
planteados por el demandado, comenzando por aquellos que se vinculan con la
procedencia formal de la acción.
a.1 En ese marco, cabe referirse -en primer término- a la falta de legitimación de
la parte actora, destacando que los agravios deducidos se limitan a los autos “Desplats”.
El demandado observó que la legitimación fue fundada en una “…presunta
afectación de la legalidad constitucional” (fs. 545) siendo que, a su entender, no basta
la invocación de la calidad de “habitante” pues considera que el accionante debió
demostrar, o bien la conculcación de derechos o intereses colectivos; o bien la
titularidad de un derecho individual que resultó afectado por las reglas jurídicas
cuestionadas.
a.2. Para comenzar, es preciso aclarar que el análisis de este recaudo formal se
realiza a partir de las pretensiones plasmadas en la demanda y más allá de la suerte que
corran finalmente los planteos de fondo. En efecto, se trata de un estudio previo que
conduce a determinar si la parte que acciona es titular de la relación jurídica que
justifica la promoción de los actuados; circunstancia que permite comprobar la
configuración de un caso o causa judicial que habilita la intervención del Poder Judicial.
En otras palabras, en este estadio, las conclusiones no definen a quién asiste la
razón, sino simplemente quién puede accionar judicialmente; pues las decisiones sobre
el objeto de la demandada se adoptan en una etapa posterior, tras el examen de las
pruebas en vinculación con los hechos, todo ello dentro del marco jurídico aplicable.
a.3. Circunscripto al análisis a los términos precedentemente establecidos, es
preciso destacar que los agravios vertidos por el demandado respecto de la legitimación
del actor se basan, por un lado, en que el reclamo versa sobre “…una presunta
afectación de la legalidad constitucional” y, por el otro, en la ausencia de vulneración
de derechos e intereses colectivos y en la falta de acreditación de la violación a un
interés particular; en otros términos, “…cómo afectó la licitación pública cuestionada
la situación particular para que se configure un caso en los términos de la Corte
Suprema…” (fs. 545)
Tales cuestionamientos no resultan adecuados para contrarrestar otros derechos
cuya vulneración el demandante denuncia en la demanda y los fundamentos sobre los
cuales el a quo sostuvo este aspecto de su decisorio.
En tal sentido, cabe destacar que no ha sido refutado debidamente el argumento
del magistrado de grado que consideró que los actores vieron “…afectada en forma
directa su posibilidad de intervenir, a través de la oportuna audiencia pública, en el
procedimiento de doble lectura que, a su criterio, debe preceder al dictado de normas
que importan modificaciones al Código de Planeamiento Urbano, suponen actos de
disposición sobre inmuebles de dominio público, concreten concesión, permiso de uso o
constitución de cualquier derecho sobre el dominio público de la Ciudad y, finalmente,
consagren excepciones a regímenes generales”; sin imponer “…ningún requisito
adicional…” para intervenir en la audiencia pública (fs. 488 vta.).
Tampoco hicieron referencia al fundamento del a quo referido a que “…los
derechos derivados de la organización de la Ciudad como democracia participativa y,
en particular, el derecho de sus habitantes a participar del procedimiento de doble
lectura para la sanción de las leyes, merecen ser reputados derechos con incidencia
colectiva”, para lo cual basta la “…condición de habitantes de la Ciudad para
considerarlos legitimados para promover las acciones que intentaron” (fs. 488 vta.).
Esto obliga a recordar –tal como lo manifestara esta Alzada en otras
oportunidades- que para que exista crítica en el sentido exigido por las normas
procesales de aplicación —artículo 236 del CCAyT—, se requiere inevitablemente que
medie una observación clara y explícita, con entidad tal que importe una refutación de
los fundamentos contenidos en el acto jurisdiccional apelado. En efecto, deben señalarse
en concreto las partes de la sentencia judicial cuestionada que se consideran
equivocadas, y tender a demostrar su ilegalidad, injusticia o arbitrariedad, así como el
perjuicio cierto ocasionado al litigante (esta Sala, in re “Schnidrig, Aldo Raúl c/ GCBA
s/ Amparo”; “Sturba, Griselda c/ GCBA s/ Amparo”, entre otros antecedentes).
En relación a su naturaleza jurídica, señalan Fenochietto-Arazi (Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación, Astrea, Bs. As., 1993, tº 1, p. 939, § 1; con cita de
Carnelutti, Sistema, III, p. 639) que la expresión de agravios " ...tiene la trascendencia
de una demanda destinada a abrir la segunda instancia, pues sin expresión de agravios
el tribunal se halla imposibilitado de entrar a verificar la justicia o injusticia del acto
apelado ...sin ella en nuestra legislación no hay juicio de apelación".
A su vez, los autores citados agregan que "...el contenido de la impugnación se
relaciona con la carga que incumbe al apelante de motivar y fundar su queja...",
añadiendo luego que "El contenido u objeto de la impugnación lo constituye la crítica
precisa de cuáles son los errores que contiene la resolución; sea en la apreciación de
los hechos o en la aplicación del derecho. Crítica razonada, que no se sustituye con
una mera discrepancia, sino que implique el estudio de los razonamientos del juzgador,
demostrando a la Cámara las equivocadas deducciones, inducciones y conjeturas sobre
las distintas cuestiones resueltas" (op. cit., p. 940/1, § 2, "b").
A la luz de lo expuesto, se advierte que el agravio deducido por la parte
demandada referido a la falta de legitimación no constituye una crítica concreta y
razonada de la resolución apelada, sino que traduce un disenso con las conclusiones a
las que arribara el magistrado de la anterior instancia, pero sin un desarrollo crítico que
ponga en evidencia los motivos por los cuales los fundamentos del decisorio recurrido
sobre el particular resultan equivocados a criterio del recurrente.
a.4. No obstante lo señalado y toda vez que la configuración de este recaudo
hace a la configuración del caso, a fin de resguardar acabadamente los derechos de
ambas partes, corresponde igualmente analizar la legitimación de la parte actora para
deducir este pleito.
Para ello, ante todo, cabe remitir a los fundamentos teóricos brindados -en
términos generales- en los autos “Wilkinson, Carlos Alberto y otros c/ GCBA s/
apelación –amparo – licitaciones”, expte. n° INC 774541/2016-1)”, con relación a los
recaudos necesarios para admitir la intervención de la parte como legitimada activa en
el marco de un proceso de amparo.
Dicho esto, corresponde señalar que para resolver la cuestión atinente a la
legitimación del amparista, es necesario definir previamente los derechos que se
encuentran comprometidos en relación con el objeto de la acción.
Para ello, cabe recordar que el actor afirmó –entre otras cosas- que la sanción de
la ley n° 5.728 no respetó el art. 89 de la ley suprema local en cuanto exige doble
lectura cuando (como ocurre, a su entender, en la especie) se encuentra involucrado el
CPU (inc. 1); cuando se trata de concesiones, permisos de usos o de la constitución de
cualquier derecho sobre el dominio público de la Ciudad (inc. 5); o cuando se consagran
excepciones a regímenes generales (inc. 6).
En dicho marco, invocó la vulneración de su derecho a participar en los asuntos
públicos y la democracia participativa como consecuencia del incumplimiento de los
procedimientos constitucionales previstos para la sanción de las leyes cuando estas
versan sobre modificaciones del CPU o respecto de la constitución de derechos sobre
bienes de dominio público de la Ciudad.
a.5. Pues bien, es preciso recordar que el art. 43, CN, dispone: “Toda persona
puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio
judicial más idóneo contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta
Constitución, un tratado o una ley... Podrán interponer esta acción contra cualquier
forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, la
competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia
colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que
propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos
y formas de organización...”.
Por su parte, en términos más amplios, el art. 14 de la Constitución de la Ciudad
establece que “Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de
amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo ... Están legitimados
para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos
o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de
discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos e intereses colectivos,
como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio
cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor”
(énfasis añadido).
a.6. En la especie, el accionante dedujo la presente demanda en defensa del
derecho político a participar en los asuntos públicos dentro del sistema de democracia
participativa que reconoce la Constitución de la Ciudad en su art. 1°.
Se trata entonces de un derecho que produce sus efectos sobre todo el colectivo
de personas que se vieron hipotéticamente impedidas de intervenir en el proceso de
sanción de la ley que motivó la promoción de la causa que nos ocupa. En otros
términos, este caso no solo involucra los derechos subjetivos del actor sino también los
de todos aquellos habitantes que se encontraron en la misma situación que aquel, motivo
por el cual queda comprendido dentro de los derechos colectivos en los términos del art.
14, CCABA y 43, CN.
No es pues razonable –con sustento en el análisis de los eventuales costos y
beneficios que la exigencia de sendas acciones individuales aparejarían, en relación con
la afectación del derecho de acceso a la justicia- exigir a cada uno de ellos la deducción
de un pleito individual.
Por tanto, a partir del señalado efecto generalizado que la omisión del
procedimiento de doble lectura y la consecuente convocatoria a audiencia pública
conllevaría respecto del ejercicio del derecho a participar en los asuntos públicos de su
Ciudad de todos los habitantes (referidos al sistema de estacionamiento tarifado)
mediante su intervención en la audiencia pública (espacio que les permitiría exponer sus
convicciones, preferencias y cuestionamientos), es dable afirmar que estamos en
presencia de una acción colectiva, siendo suficiente (en atención a los derechos en
juego) la condición de habitante exigida por el art. 14, segundo párrafo, de la CCABA
para reconocer al accionante legitimación activa y para rechazar, por consiguiente, los
agravios del demandado deducidos en torno a esta cuestión.
En casos como el de autos, la regla constitucional habilita a tratar las
pretensiones individuales referidas a la afectación del derecho a participar en los asuntos
públicos de manera colectiva, es decir, incluyendo a aquellas personas que, en principio,
vieron vulnerados idénticos derechos por la misma causa.
A más de lo expuesto, se advierte que quienes no consideren afectado su derecho
de participación frente a los hechos que motivan este pleito, no se ven perjudicados por
la deducción de esta contienda, pues el ejercicio de aquel derecho político no es
obligatorio, bastando su inasistencia y abstención a la audiencia pública para ver
resguardada su posición.
En el marco precedente, es preciso recordar –a mayor abundamiento- que “[l]a
Ciudad promueve la remoción de los obstáculos de cualquier orden que, limitando de
hecho la igualdad y la libertad, impidan el pleno desarrollo de la persona y la efectiva
participación en la vida política, económica o social de la comunidad” (art. 11,
CCABA, énfasis añadido).
A ello debe añadirse que el derecho de participación –como clara manifestación
de los derechos políticos dentro de un sistema de democracia participativa como el que
reconoce y resguarda nuestra Constitución local- legitima la intervención colectiva de la
parte actora cuando –como se invoca en la causa- aquel se ve restringido por una
supuesta omisión de la contraria en el cumplimiento de las cláusulas constitucionales
que establecen el procedimiento de doble lectura y la audiencia pública cuando se trata
de los supuestos previstos en el art. 89, CCABA; cercenando de ese modo la
intervención vecinal en el manejo de los asuntos públicos.
Sobre el particular, es necesario resaltar que la audiencia pública –conforme lo
establecido en el art. 1° de la ley n° 6 (t.c. 2018)- “…constituye una instancia de
participación en el proceso de toma de decisión administrativa o legislativa en el cual
la autoridad responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos
aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular expresen su opinión
respecto de ella. El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar
la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie
de igualdad a través del contacto directo con los interesados”.
a.7. En síntesis, conforme las reglas jurídicas transcriptas y los derechos cuya
vulneración la parte actora invoca, no cabe más que rechazar los planteos del recurrente
sobre los cuales fundamenta la falta de legitimación activa.
b. Admitida la legitimación colectiva de la parte actora, corresponde analizar los
agravios del demandado vinculados a la improcedencia de la vía intentada.
Sin perjuicio de advertir que, también en este caso, el apelante vinculó sus
planteos solamente al caso “Desplats” (pues solo adujo la ausencia de caso en relación
con la ley n° 5.728), cabe agregar que dichos cuestionamientos resultan insuficientes
para refutar adecuadamente los fundamentos sobre los cuales fundó este aspecto de su
decisorio.
En efecto, el recurrente expuso en su memorial que “…en los presentes
actuados se pretendía impugnar la constitucionalidad de una norma en abstracto –
dado que su mandante no había efectuado el llamado a licitación autorizado por la ley
5728- en consecuencia, no existiría caso o controversia judicial” (fs. 548). Sin
embargo, el demandado no se hizo cargo de los fundamentos que sobre el particular
expuso el señor juez de la anterior instancia.
Nótese que, en sus agravios, el GCBA no refutó que –en la especie- no se
verificaba un supuesto de control abstracto de inconstitucionalidad de la ley pues los
actores alegaron la afectación del derecho a participar en el procedimiento de doble
lectura en los casos que la Constitución local lo impone, lo que deja sin sustento la
calificación de “abstracto” que el demandado asigna al control de constitucionalidad
reclamado por los accionantes.
Tal como señalara el a quo la controversia se basa la obligación de garantizar el
ejercicio del “…derecho de incidencia colectiva, directamente vinculado con la
democracia participativa que nuestra Constitución adoptó como modelo para
organizar sus instituciones, habría sido vulnerado por las leyes que cuestionan”,
motivo por el cual “…no se configura el supuesto de un control en abstracto de
inconstitucionalidad” (fs. 492 vta.).
Tampoco rebatieron la afirmación del decisorio donde el juez explicó que, en el
caso, “…se deben examinar hechos propios de un caso concreto en el que se
controvierten derechos opuestos”, circunstancia que justifica “…descartar que la
pretensión articulada pueda ser ejercida en el marco de una acción declarativa de
inconstitucionalidad” (fs. 493).
Por otro lado, a diferencia de lo manifestado por el recurrente (“…en los
presentes actuados se pretendía impugnar la constitucionalidad de una norma en
abstracto –dado que mi mandante no había efectuado el llamado a licitación
autorizado por la ley 5728- en consecuencia, no existiría caso o controversia judicial”
–fs. 544 vta.-), el magistrado –a partir de las constancias acompañadas- señaló que “…
el GCBA inició el procedimiento licitatorio para otorgar la prestación de servicios
relacionados con el Sistema de Estacionamiento Regulado de esta Ciudad” (fs. 493),
sin que el apelante contrarrestara con argumentos convincentes y no meramente
dogmáticos dicha aseveración.
En síntesis, frente al meticuloso análisis de la procedencia de la vía realizado por
el magistrado de primera instancia (en el marco de los planteos oportunamente vertidos
por el demandado sobre dicha cuestión), el apelante se limitó a reiterar sucinta y
dogmáticamente que los demandantes habían hecho una “…errónea elección de la vía
procesal” pues el caso de autos plantea un control abstracto de inconstitucionalidad,
argumento que fue contrarrestado fundadamente por el a quo y no refutado
adecuadamente por el apelante.
A la luz de lo expuesto, se advierte que el agravio deducido por la parte
demandada referido a la procedencia del amparo tampoco constituye una crítica
concreta y razonada de la resolución apelada, sino que traduce un disenso con las
conclusiones a las que arribara el magistrado de la anterior instancia, pero sin un
desarrollo crítico que ponga en evidencia los motivos por los cuales los fundamentos del
decisorio recurrido sobre el particular resultarían equivocados.
En efecto, la apelante se limitó a reiterar manifestaciones genéricas y
dogmáticas en torno a improcedencia de la vía de amparo, sin desacreditar –por su
generalidad y descontextualización- los fundamentos dados por el sentenciante basados
–a partir de los planteos de la actora y el marco jurídico invocado- en la configuración
de un caso concreto entre partes opuestas. En síntesis, aquel no logró controvertir el
razonamiento desarrollado en relación con los recaudos de procedencia de la acción
intentada sobre los que el a quo fundó su decisión.
V. Desestimados los agravios referidos a los aspectos formales de procedencia
de la acción, corresponde a continuación expedirse sobre los hechos nuevos planteados.
a. A ese fin, es necesario poner de resalto que, con posterioridad a la sentencia,
la parte actora denunció, en primer lugar, la presentación de un nuevo proyecto de ley
(n° 2253-J-2018) modificatorio de la ley n° 5.728 que motivó la causa “Desplats” –ver
fs. 601/604 vta.-, adjuntando copia de dicho proyecto. Cabe añadir que, la ley n° 5.728
-a su vez- modificó la ley n° 4.888 que dio sustento a la causa “Martín”.
Con respecto al proyecto n° 2253-J-2018, señaló que “…la presentación y
remisión de un proyecto de ley, configura una demostración palmaria y manifiesta de la
total veracidad de los argumentos planteados en esta litis”, máxime cuando “…este
segundo nuevo proyecto persigue eliminar y/o modificar ciertas partes de los artículos
atacados la ley 5.728, que tornaban exigible la mayoría agravada de dos tercios para
que la norma fuera aprobada y el procedimiento de doble lectura con su Audiencia
Pública entre ellas” (sic., fs. 604).
En segundo lugar, puso en conocimiento de esta Alzada que aquel proyecto
había recibido aprobación inicial, cuestionando el plazo por el cual se concede el uso de
los predios (cinco años) cuando la concesión se otorga por diez (10). Además, observó
el cambio de destino (de playa de remoción a playa de estacionamiento) para ajustarlo al
cuadro de usos del CPU (fs. 652/655 vta.), acompañando copias –entre otras- del debate
parlamentario y del despacho en minoría.
Cabe agregar que, luego de sustanciados tales hechos y de elevada la causa al
acuerdo, el GCBA hizo una presentación donde informó que se había sancionado el
aludido proyecto, pidió que se declarase abstracta la cuestión, y mantuvo el recurso de
apelación, agregando copia de la ley aprobada n° 6.036 (ver fs. 290/301 vta.).
Corrido el traslado a la contraria, esta presentó un escrito titulado “Contesta
traslado. Amplia demanda. Solicita inconstitucionalidad ley 6.036” donde insistió en
que “[l]a realización del procedimiento de doble lectura y Audiencia Pública para la
sanción de la Ley 6.036, demuestra palmariamente que este procedimiento debería de
haber sido realizado en la sanción de la ley 5.728, como lo ha sostenido esta parte
desde el inicio de este proceso” (fs. 306 vta.).
Agregó que la nueva ley sigue “disponiendo” de los bienes de dominio público
(playas de acarreo) al igual que la ley n° 5.728, motivo por el cual se encuentran
comprendidas en los incs. 4 y 5 del art. 89, CCABA. Señaló que la audiencia pública y
la doble lectura de la ley n° 6.036 no reemplazan la falta de realización oportuna para la
sanción de su antecesora. Agregó que, con relación al art. 82 de la CCABA, la ley nueva
mantiene los mismos vicios que su predecesora, pues si bien prevé que la entrega de los
predios es por cinco (5) años, la concesión del servicio se extiende a diez (10).
Ahora bien, la presentación realizada por el GCBA a fs. 290/301 vta. –con
sustento en la cual solicitó que se declare abstracta la cuestión debatida; ello, sin
perjuicio de sostener el recurso- muestra una clara vinculación con los hechos nuevos
denunciados por la actora, en atención a que resultan ser la culminación del
procedimiento de sanción del proyecto de ley n° 2253-J-2018 que motivara los escritos
de fs. 601/604 vta. y 652/655 vta.
Esta actitud posterior del accionado, más allá de las contestaciones brindadas al
contestar el traslado de los hechos nuevos planteados previamente por la demandante,
evidencia su conformidad respecto de la admisión de las circunstancias expuestas en
tales presentaciones por el actor.
b. Sin perjuicio de lo anterior, se verifica una conexión entre, por un lado, el
proyecto de ley n° 2253-J-2018 denunciado y el trámite que se le dio en sede
parlamentaria; y, por el otro, la materia objeto de debate en este pleito; conexión que
resulta suficiente para declarar procedente la inclusión de aquellos en la causa sin
vulnerar los límites previstos por el art. 231 inc. 3 del CCAyT.
En otros términos, las partes han denunciado hechos que dan cuenta de sucesos o
acontecimientos novedosos en relación con los planteos de la causa, a partir de los
cuales intentan demostrar que les asiste la razón.
c. Por último, es preciso señalar que más allá del análisis que –en el marco de las
pretensiones perseguidas por el actor en su demanda- sea procedente realizar en relación
con el planteo de inconstitucionalidad de la ley n° 6.036, ciertamente dicho examen no
puede constituir una ampliación de la demanda como reclama el actor, toda vez que ello
solo es posible en forma previa a la traba de la litis, hecho que tuvo lugar antes de la
fecha en que el demandante hizo tal petición en autos.
d. En síntesis, todas las presentaciones realizadas, con posterioridad a la
sentencia recurrida, corresponde que sean merituadas como hechos nuevos en tanto
resultan conducentes para la resolución de la cuestión sometida a tratamiento de esta
Alzada.
Ello así, máxime cuando, de acuerdo a inveterada jurisprudencia de la Corte
Suprema, “...en el juicio de amparo corresponde atenerse a la situación existente en el
momento en que se resuelve...” (Fallos, 295:269, y la misma doctrina estableció en
Fallos, 247:469; 253:347, entre muchos otros). En efecto, el tribunal debe considerar el
estado de la situación litigiosa vigente al momento de pronunciar su sentencia (cfr.
Sagüés, Néstor P., Derecho Procesal Constitucional. Acción de amparo, Astrea, 4ta.
edición ampliada, Buenos Aires, 1995, p. 454, § 205, con invocación de la doctrina
precedentemente transcripta, que -de manera concordante- el TSJ sostuvo en el expte. nº
2282/03, caratulado “Jasmín, José Alberto y otros c/ G.C.B.A. s/ amparo s/ Recurso de
inconstitucionalidad concedido”, sentencia del 1/10/03, entre otros precedentes).
VI. A esta altura del desarrollo, corresponde adentrarse al análisis de los
agravios referidos a la cuestión de fondo.
VI.a. A ese fin, en primer lugar, cabe circunscribir los agravios vertidos por el
apelante. Sostuvo el GCBA que el juez realizó una interpretación arbitraria del art. 89
de la Constitución de la CABA; del objeto de la concesión habilitada por la ley n°
5.728; y del alcance dado al concepto “Urbanización Parque” y a sus usos compatible.
Pues bien, debe ponerse de resalto que a dicha interpretación arribó a partir de
los planteos vertidos por la actora, a saber: la obligación de sancionar la ley conforme el
procedimiento de doble lectura cuando verse sobre la constitución de derechos sobre el
dominio público de la Ciudad y cuando esté involucrada una modificación al CPU,
procedimiento que incluye la participación ciudadana mediante la intervención en la
audiencia pública que debe realizarse entre la primera lectura y la segunda (art. 89,
CCABA); y la exigencia de una mayoría agravada cuando la concesión supere los cinco
(5) años (art. 82, CCABA).
Se advierte, pues, que los planteos –más allá de la mención de la ley n° 5.728-
abarcan el análisis de ambas causas: “Desplats” y “Martín”.
En este contexto, es preciso recordar –por una parte- que conforme el art. 82,
CCABA, la Legislatura, “[c]on la mayoría de los dos tercios del total de sus miembros:
… 4. Aprueba transacciones, dispone la desafectación del dominio público y la
disposición de bienes inmuebles de la Ciudad. 5. Aprueba toda concesión, permiso de
uso o constitución de cualquier derecho sobre inmuebles del dominio público de la
Ciudad, por más de cinco años”.
Por la otra, cabe citar el art. 89 que prevé el procedimiento de doble lectura
cuando la norma verse sobre “…1. Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de
Edificación…. 4. Desafectación de los inmuebles del dominio público y todo acto de
disposición de éstos. 5. Toda concesión, permiso de uso o constitución de cualquier
derecho sobre el dominio público de la Ciudad. 6. Las que consagran excepciones a
regímenes generales”.
También, es necesario mencionar el art. 90 de la Ley Suprema local que
establece -entre los requisitos del procedimiento de doble lectura- la realización de
audiencia pública (inc. 3). Esta misma norma dispone que “[n]ingún órgano del
gobierno puede conferir excepciones a este trámite y si lo hiciera éstas son nulas”.
Por último, cabe citar el art. 63 en virtud del cual “[l]a Legislatura, el Poder
Ejecutivo o las Comunas pueden convocar a audiencia pública para debatir asuntos de
interés general de la ciudad o zonal, la que debe realizarse con la presencia
inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la
iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona
en cuestión. También es obligatoria antes del tratamiento legislativo de proyectos de
normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o
comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos”.
VI.b. Antes de proseguir, es necesario destacar la secuencia normativa que ha
seguido el objeto de autos.
En ese marco, debe citarse la ley n° 2.148 (Código de Tránsito y Transporte de la
CABA), cuyo texto original– en la cláusula transitoria quinta- impuso al Poder
Ejecutivo que en el plazo de noventa días desde su publicación envíe a la Legislatura
“…el listado de arterias o tramos de las misma donde se aplique el sistema de
estacionamiento medido para su ratificación por ley”. A su vez, el art. 7.1.17 del Anexo
I, dispuso la posibilidad de determinar por ley “…sectores tarifados dentro de los
tramos de arterias en los que no esté prohibido el estacionamiento, con el fin de
permitir una adecuada rotación vehicular y un uso más racional de dichos espacios,
con las siguientes limitaciones: a) El sistema debe aplicarse sólo en arterias de la zona
céntrica y excepcionalmente en otros sectores barriales de la Ciudad donde la demanda
lo justifique”.
Por su parte, la ley n° 4.003 –en cuanto a este pleito importa- por intermedio del
art. 8°, incorporó el capítulo 7.4. (titulado “Sistema de Estacionamiento Regulado”) al
Código de Tránsito y Transporte
El art. 7.4.1 define el fin perseguido por esta regla jurídica consistente en “…
favorecer el ordenamiento del tránsito, optimizar el uso de los espacios disponibles
para el estacionamiento vehicular en la vía pública, favoreciendo la rotación vehicular,
concediendo beneficios a las personas residentes en los sectores próximos a sus
domicilios”. Prevé, además, que “[e]l establecimiento de sectores tarifados debe
aplicarse sólo en arterias principales de las áreas céntricas, previa aprobación
legislativa”. A su vez, el art. 7.4.2 determina que dicho sistema “…reviste el carácter de
Servicio Público y es administrado por el Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a través de la Autoridad de Aplicación. Puede esta, prestar el servicio por
sí o a través de terceros, licitando la prestación de determinados servicios relativos al
mismo”.
En cuanto a los ingresos que el sistema produce, el art. 7.4.10. dispone que son
“…de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
En lo que respecta a la concesión de la prestación de los distintos servicios
relacionados con el sistema de estacionamiento regulado, el art. 9° sostiene que “[e]l
Poder Ejecutivo podrá llamar a licitación pública nacional”, la que debe cumplir con
las siguientes condiciones”, a saber: “[l]os Concesionarios del Sistema operarán y
mantendrán el mismo a favor del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
incluyendo la señalización horizontal y vertical, incluso en las zonas no tarifadas.
Percibirán por cuenta y orden del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a
través de tickeadoras, estacionómetros o medios alternativos de pago o los elementos o
sistemas de pago que dispongan los pliegos, los ingresos del sistema provenientes tanto
de las tarifas por estacionamiento regulado como del cobro del acarreo de vehículos.
Pondrán a disposición de la Autoridad de Aplicación un sistema de acarreo con grúas
que deberán operar siguiendo las instrucciones que imparta la Autoridad de Aplicación
y a las órdenes de un funcionario público con poder de policía y/o de un agente de
control de tránsito del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y
administrarán la o las playas de remoción que estén en su zona de concesión.// Tendrá
el sistema una cobertura territorial que comprenda a la totalidad de la ciudad,
dividiendo la misma en un mínimo de cinco (5) y un máximo de siete (7) zonas, sin que
ningún concesionario pueda hacerlo en más de dos (2) zonas, procurando hacer
coincidir las mismas con los límites de las distintas comunas. Cada zona contará como
mínimo con una playa de remisión, la que será provista por el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.// El plazo de las Concesiones será de diez (10) años”.
Por su parte, el art. 10 impone que “[l]a retribución a los Concesionarios a
abonar por parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, será en
función de los servicios efectivamente contratados en cumplimiento del objeto de la
licitación, no pudiendo los mismos depender en forma sustantiva de los ingresos que
tenga el Sistema, tanto sea por estacionamientos como por acarreos”.
Luego se sancionó la ley n° 4.888. Su art. 7° sustituyó el art. 9° de la ley n°
4.003 en virtud del cual el sistema de estacionamiento regulado “[t]endrá… una
cobertura territorial que comprenda a la totalidad de la ciudad, dividiendo la misma en
un mínimo de cinco (5) y un máximo de siete (7) zonas. Ningún concesionario podrá
resultar adjudicado en más de una (1) zona. Se procurará hacer coincidir las zonas con
los límites de las distintas comunas. Cada zona contará como mínimo con una playa de
remisión, la que será provista por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires". Además, por intermedio del art. 8°, se aprobaron “…los Pliegos de Bases y
Condiciones Generales, Particulares y Especificaciones Técnicas para la Licitación
Pública Nacional para otorgar bajo el régimen jurídico de concesión de servicio
público, la prestación de los servicios relacionados con el Sistema de Estacionamiento
regulado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
El Anexo II de dicha ley contiene el Pliego de Bases y Condiciones Generales de
la Licitación Pública para la Concesión del Servicio Público de Servicios relacionados
con el Sistema de Estacionamiento Regulado en la CABA.
En su art. 2°, se establece que “[l]a concesión tiene por finalidad la prestación
integral de los servicios relacionados con el Sistema de Estacionamiento Regulado”,
dentro de los cuales quedan comprendidos “…la instalación de estacionamientos,
máquinas tickeadoras, la señalización vertical y horizontal (propia del mismo), el
control de estacionamiento en la vía pública, el acarreo de vehículos en infracción o a
requerimiento de las autoridades, con el alcance indicado en los Pliegos de bases y
Condiciones Particulares, y en el Pliego de Especificaciones Técnicas, como medio
para favorecer el ordenamiento del tránsito y optimizar el uso de los espacios
disponibles para el estacionamiento vehicular en la vía pública”.
A su vez, prevé que “[e]l plazo de concesión es de diez (10) años contados a
partir del día de la iniciación de los servicios” (art. 4°).
Por su parte, el Anexo III incluye el Pliego de Bases y Condiciones Particulares
de la mentada licitación; mientras que el Anexo IV comprende el Pliego de
Especificaciones Técnicas.
Este último, en el art. 3.1.1 reitera que el sistema fue previsto como “…medio
para favorecer el ordenamiento del tránsito, optimizar el uso de los espacios
disponibles para el estacionamiento vehicular en la vía pública, favoreciendo la
rotación vehicular, concediendo beneficios a las personas residentes en los sectores
próximos a sus domicilios”, determinando que –además- aquel reviste “…el carácter de
Servicio Público y es administrado por el Poder Ejecutivo de la Ciudad… a través de la
Autoridad de Aplicación” (art. 3.1.2), que es la misma la misma autoridad del Código de
Tránsito y Transporte de la Ciudad (art. 3.1.4).
Este Anexo se subdivide, asimismo, en 4 anexos. En lo que a esta causa interesa,
el anexo B, referido a las playas de acarreo, establece que “[c]ada una de las Zonas
definidas dispondrán de uno o más predios destinados a la guarda de vehículos de
infractores. El predio deberá ser convenientemente adecuado por el concesionario, a
fin de permitir el correcto funcionamiento de la playa de acarreo”, debiendo el
contratista “…acondicionar y efectuar los trabajos y provisiones necesarios a fin de
lograr las condiciones de infraestructura que permitan cumplimentar la recepción, el
control, la disposición y el cumplimiento de la totalidad de lo requerido”.
A continuación, detalla los predios destinados a tales fines en cada una de las
zonas; debiendo mencionarse –en virtud de los planteos que sustentan esta causa- los
correspondientes a la Zona 2: Predio ubicado en Eduardo Couture y francisco Romero;
y el sito en Estación Parque Chacarita (Av. Guzmán y Av. Jorge Newbery).
También cabe mencionar la ley n° 4.923, por medio de la cual se desafectó del
Distrito E4-44 Centro de Exposiciones, “…la Parcela 3c, manzana 178 A, Sección 15,
Circunscripción 19” y se la afectó al Distrito UP del CPU” (art. 1°). También, derogó
“…las Normas Especiales establecidas en el Parágrafo 5.5.2.8 Plancheta de
Zonificación N° 8, 5.5 Normas Especiales de la Sección 5 del Código de Planeamiento
Urbano, Decreto 629/92, BM 19262, y afectase la Parcela 3b, Manzana 178 A, Sección
15, Circunscripción 19 a Distrito UP del Código de Planeamiento Urbano” (art. 2°), al
tiempo que desafectó del Distrito UP la manzana 178 B, Sección 15, Circunscripción
19, y su afectación al Distrito E4-44 Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (art. 3°).
Además, en el art. 7°, autorizó “…el uso de estacionamiento en un sector de la
Manzana 178 A de la Sección 15, Circunscripción 19, con el fin exclusivo de satisfacer
los requisitos establecidos por la Ley 4888 para el Anexo B del Anexo IV” (el resaltado
no está en el original).
Por su parte, la ley n° 5.126 que sustituyó el Anexo B (playas de acarreo) del
Anexo IV (Pliego de Especificaciones Técnicas) de la ley n° 4.888. Con respecto a la
Zona 2, reiteró que cuenta con dos predios: “…Predio 2.1: ubicado detrás de la
proyección de la Facultad de Derecho con frente a la calle Eduardo Couture y fondo a
la calle Brig. Gral. Juan Facundo Quiroga, conforme artículo 7 de la ley 4923. - Predio
2.2: Estación Parque Chacarita ubicado en Av. Guzmán y Av. Jorge Newbery”.
Este mismo precepto autorizó al organismo licitante “…a realizar las
modificaciones que sean necesarias en el Anexo A del Anexo IV de la Ley N° 4.888
(B.O.C.B.A. N° 4325), correspondiente al Pliego de Especificaciones Técnicas de la
Licitación Pública para la Concesión del Servicio Público de Servicios relacionados
con el Sistema de Estacionamiento Regulado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
a fin de ajustarse a lo establecido en el artículo precedente” (art. 2°).
Luego, se aprobó la ley n° 5.728. Este marco normativo sustituyó el art. 1° de la
ley n° 4.003 (t.c. ley n° 5.666), estableciendo que “…[e]l Poder Ejecutivo podrá llamar
a licitación pública nacional para la Concesión de la Prestación de los distintos
Servicios relacionados con el Sistema de Estacionamiento Regulado. Si lo hace debe
hacerlo de acuerdo a las siguientes condiciones: a) Los Concesionarios del Sistema
operarán y mantendrán el mismo a favor del Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, incluyendo la señalización horizontal y vertical, incluso en las zonas no
tarifadas. b) Los ingresos del sistema provenientes de las tarifas por estacionamiento
regulado… ingresarán directamente desde los agentes de cobro a una cuenta especial
creada por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al efecto. c) Los
ingresos del sistema provenientes del cobro del acarreo de vehículos, cualquiera sea su
medio de pago, serán percibidos por los Concesionarios por cuenta y orden del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y serán tomados como pago a
cuenta del Precio Fijo Mensual. d) Los Concesionarios pondrán a disposición de la
Autoridad de Aplicación un sistema de acarreo con grúas que deberán operar
siguiendo las instrucciones que imparta la Autoridad de Aplicación y a las órdenes de
un funcionario público con poder de policía o de un miembro del Cuerpo de Agentes de
Control de Tránsito y Transporte del Gobierno de la Ciudad Buenos Aires y
administrarán la o las playas de remoción que estén en su zona de concesión. e) El
sistema tendrá una cobertura territorial que comprenda a la totalidad de la Ciudad,
dividiendo la misma en cinco (5) zonas… Cada zona contará como mínimo con una
playa de remisión, la que será provista por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires… g) El plazo de la prestación del servicio será de diez (10) años” (art.
2°).
También, esta ley aprobó “…los Pliegos de Bases y Condiciones Generales,
Particulares y Especificaciones Técnicas para la Licitación Pública Nacional para
otorgar bajo el régimen jurídico de concesión de servicio público la prestación de los
servicios relacionados con el Sistema de Estacionamiento regulado en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires…” (art. 5°).
Este precepto, en forma análoga a su antecesor, contiene cuatro anexos y el
último se subdivide en otros cuatro. Además, se mantiene el plazo de concesión de diez
años. En el anexo III (más precisamente, en el art. 5°), se estableció que “[e]l
concesionario se hará cargo de los bienes existentes al momento del inicio de la
Concesión pudiendo disponer de ellos siempre que no sean de utilidad para la correcta
prestación del servicio. La disposición deberá hacerse previa autorización de la
Autoridad de Aplicación, y de acuerdo a los procedimientos legales vigentes.// Se
entiende por bienes existentes a todo el señalamiento vial existente en vía pública
alcanzando por la presente concesión, así como los predios a acondicionar para el
acarreo de vehículos asignados a las respectivas…”.
Recientemente, fue sancionada la ley n° 6.036 -promulgada por el decreto n°
376/2018-, norma que fue sometida al procedimiento de doble lectura conforme las
previsiones contenidas en el art. 89, CCABA; y, por tanto, también fue objeto de
audiencia pública (la que se llevó a cabo el 23/10/2018). Además, reformó el art. 5° del
Anexo III estableciendo en la actualidad que “[e]l concesionario deberá acondicionar
y/o realizar las tareas de mantenimiento de los bienes existentes al momento de inicio
de la Concesión”. Pues bien, la regla citada incluye entre tales bienes “… los predios a
acondicionar por el concesionario para prestar el servicio de acarreo de vehículos”.
Asimismo, determinó que “[e]l Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
conservará la propiedad de los predios durante toda la vigencia de la concesión// La
afectación de los predios por parte del GCBA es instrumental a la eficiente prestación
del servicio público constituyendo una mera autorización a favor del concesionario
para destino de los vehículos en infracción.// En ningún caso esta autorización
constituirá a favor del concesionario derecho, privilegio o usufructo alguno sobre los
predios”.
A su vez, la nueva ley reformó el art. 3.9.1 del Anexo IV. Allí previó que “[e]l
GCABA afectará predios de su dominio que deberán ser debidamente adecuados por el
concesionario… Los oferentes deberán incluir en su propuesta, el detalle de la
totalidad de las obras previstas para la adecuación de los predios respectivos… Dichas
obras y todas las mejoras que los concesionarios introduzcan quedarán a favor del
GCABA, sin derecho a compensación y/o resarcimiento alguno a favor del
concesionario”. Y agregó: “La ubicación de los predios por zona se indica en el Anexo
B, sin perjuicio de la facultad de la Autoridad de Aplicación de sustituirlos y/o
modificarlos dentro de la zona que les fuera adjudicada, mediando decisión fundada”.
También se sustituyó el punto 3.9.2 del Anexo IV. En cuanto aquí interesa, la
regla modificada dispone que “[l]as playas sólo podrán ser operadas por el
Concesionario como playas de remisión de vehículos acarreados por infracción,
debiendo cobrar la estadía de tales vehículos cuando permanezcan más de dos horas
sin ser retirados por el titular. Los ingresos provenientes del cobro de la estadía serán
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
Asimismo, modificó el primer párrafo del Anexo B (“Anexo Playas de
Acarreo”) del Anexo IV, donde definió que “[e]l GCBA afectará para la explotación del
servicio público por parte de los concesionarios predios de su propiedad en las
condiciones actuales, incluyendo la totalidad de las obras terminadas que el GCBA
realice en los mismos”, debiendo el concesionario “…acondicionar y efectuar los
trabajos y provisiones necesarios a fin de lograr las condiciones de infraestructura que
permitan cumplimentar la recepción, el control y el cumplimiento de la totalidad de lo
requerido”.
Por su parte, se incorporó al art. 1.2.1.1, inc. b, del CPU (“De los tipos de uso”)
el uso de suelo como “playa de remisión”, entendida como la “[p]arcela, predio o
espacio con o sin edificación, para destino temporal de vehículos livianos, semipesados
o pesados que fueren allí remitidos con el fin exclusivo de satisfacer la prestación
integral del Servicio Público de Estacionamiento Regulado en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires”, al tiempo que autorizó el uso como playa de remisión “…por un plazo
máximo de cinco (5) años contados a partir de la suscripción del acta de inicio que da
comienzo a la operación del servicio concesionado” de sendos predios (art. 7°), término
a cuyo vencimiento se dispuso que “…la Autoridad de Aplicación deberá realizar una
evaluación técnica a fin de determinar el estado de los bienes y la pertinencia de la
autorización, pudiendo reemplazar el/los predio/s por otro/s de similares
características y/o aptitudes”.
VII. A partir de la reseña precedentemente realizada, se advierte –como se
adelantara al comienzo del punto b- una secuencia normativa que fue modificando el
sistema de estacionamiento regulado.
En efecto, sucintamente, el Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad (ley n°
2.148) -en cuanto a estas causas interesa- impuso la determinación de las arterias o
tramos donde se aplicaría el aludido sistema a fin de que la Legislatura ratifique la
propuesta.
Luego, la ley n° 4.003 –también en relación con estos pleitos- incorporó el
capítulo 7.4 sobre “Sistema de Estacionamiento Regulado” al Código de Tránsito y
Transporte, asignándole el carácter de servicio público, administrado por el Poder
Ejecutivo local y reconociendo la posibilidad de que sea prestado por sí o a través de
terceros. Empero, estableció expresamente que los ingresos producidos por ese servicio
pertenecen a la Ciudad.
La ley en cuestión –con respecto a la materia que nos ocupa- estableció que los
concesionarios del sistema administran las playas de remoción provista por el Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que estén en su zona de concesión, por el plazo
de las concesiones que fijó en diez (10) años.
La ley n° 4.003 fue modificada por la ley n° 4.888. Esta última aprobó los
Pliegos para el otorgamiento de la concesión de servicio público relacionados con el
sistema de estacionamiento regulado en la Ciudad, por el término de diez (10) años; y,
en cuyo marco, se determinó que cada zona dispondría de uno o más predios destinados
a la guarda de vehículos de infractores debiendo el contratista “…acondicionar y
efectuar los trabajos y provisiones necesarios a fin de lograr las condiciones de
infraestructura que permitan cumplimentar la recepción, el control, la disposición y el
cumplimiento de la totalidad de lo requerido”; ello, al tiempo que definió -entre los
predios incluidos- el Eduardo Couture y el Estación Parque Chacarita, ubicados en
distritos UP.
Las leyes n° 4.003 y 4.888 fueron modificadas por la ley n° 5.728. Si bien
mantuvo el término de la concesión en diez años y que las playas de remisión son
provistas por el GCBA, estableció en el anexo III –art. 5°- que el concesionario podía
“disponer” de los bienes existentes al momento del inicio de la concesión “…siempre
que no sean de utilidad para la correcta prestación del servicio”, entendiendo por tales
y entre otros, los predios a acondicionar para el acarreo de vehículos.
Recientemente, la ley n° 6.036 reformó el art. 5° del Anexo III al disponer que el
concesionario tenía a su cargo el acondicionamiento y mantenimiento de los bienes
existentes al momento de inicio de la Concesión, que abarcan los predios a adecuar por
el concesionario como playas de remisión del servicio de acarreo de vehículos y sobre
los cuales el GCBA conserva la propiedad mientras que el concesionario solo obtiene
una autorización de uso para la eficiente prestación del servicio. Además, la ley en
cuestión modificó los usos del suelo del CPU.
Por su parte, como ya se adelantara ut supra, se incorporó al art. 1.2.1.1 inc. b
del CPU (“De los tipos de uso”) el uso de suelo como “playa de remisión”, entendida
como “[p]arcela, predio o espacio con o sin edificación, para destino temporal de
vehículos livianos, semipesados o pesados que fueren allí remitidos con el fin exclusivo
de satisfacer la prestación integral del Servicio Público de Estacionamiento Regulado
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, al tiempo que autorizó el uso como playa de
remisión por un plazo máximo de cinco (5) años desde la suscripción del acta de inicio
del servicio concesionado.
La aludida secuencia culminó con la sanción de la ley N° 6.036, norma que fue
sometida a doble lectura y audiencia pública conforme se desprende de la página web de
la Legislatura de la Ciudad. En efecto, el precepto en cuestión tramitó como expediente
n° 2253-J-2018. La ley de aprobación inicial tuvo lugar en la sesión ordinaria del
30/08/2018 y la audiencia pública se realizó el 23/10/2018, habiendo sido sancionada la
ley en la sesión ordinaria llevada a cabo el 01/11/2018. La primera obtuvo 34 votos
afirmativos, 25 negativos y 1 abstención. La segunda, 32 votos afirmativos, 24
negativos y 4 abstenciones.
VIII. Ahora bien, en el marco de los planteos que –según los accionantesjustificaron
el inicio de los pleitos que, luego, fueron receptados favorablemente por el
a quo en la sentencia apelada (esto es, la vulneración del derecho a participar en los
asuntos públicos por no haberse cumplimentado la audiencia pública y doble lectura
pese a que en las leyes n° 4.888 y 5.728 se reconocía la posibilidad de disponer o de
constituir derechos sobre bienes del dominio público; y, también, la reforma del CPU en
la causa “Desplats”), se advierte que ese debate ha perdido actualidad en la medida en
que la ley n° 6.036 -cuyo objeto es la “Modificación y aclaración de los alcances de la
ley en relación a la concesión de la presentación de los servicios relacionados con el
estacionamiento regulado”- ha sido sometida al procedimiento de doble lectura y
audiencia pública, donde incluso ha intervenido la parte actora (tal como se observa de
la versión taquigráfica de la audiencia pública celebrada el 23 de octubre de 2018 y
cuya versión está disponible en la página web de la Legislatura local).
Así las cosas, ha perdido actualidad (como consecuencia de la posterior
aprobación de la ley n° 6.036) todo debate en torno al procedimiento de doble lectura y
su consecuente audiencia pública.
IX. Sin perjuicio de lo señalado, no puede dejar de analizarse el planteo de la
parte actora en virtud del cual “…de ninguna manera se puede entender que la
Audiencia Pública y doble lectura de la Ley 6.036 reemplacen a las no realizadas
oportunamente para la sanción de la ley 5.728”; ello con sustento en el art. 90 de la
Constitución local que dispone que “[n]ingún órgano del gobierno puede conferir
excepciones a este trámite y si lo hiciera éstas son nulas”. A su entender, la sanción de
la ley n° 6.036 no purga la inconstitucionalidad que afecta a sus predecesoras; pues la
ley n° 6.036 no las derogó, ya que solamente modificó algunos de artículos de la ley n°
5.728.
Para comenzar, no se advierte regla alguna que permita sostener la interpretación
realizada por la parte actora. Es más, el art. 90 de la CCABA dispone que ningún
órgano, bajo pena de nulidad, puede establecer excepciones al procedimiento de doble
lectura y audiencia pública que se aparte de los supuestos previstos en la Constitución.
Tal previsión no resulta suficiente justificativo para impedir que el Poder Legislativo –
en ejercicio de sus competencias- dicte una nueva regla jurídica modificatoria de otra
previa sometiendo tales reformas al procedimiento previsto en el art. 89, CCABA.
Además, no se encuentran argumentos jurídicos que permitan validar el criterio
de la parte actora en virtud del cual una ley modificatoria de otra aprobada por simple
lectura, cuyas previsiones se encuentran previstas en el art. 89 de la Ley Suprema local,
resulta inválida pues también debió someterse a ese régimen los artículos vigentes de la
ley original que no se encuentran comprendidos en los supuestos contemplados en el
procedimiento complejo del art. 89.
Sin perjuicio de lo anterior, no se advierte cuál es el agravio que la reforma
realizada mediante el sistema de doble lectura produce al accionante. En efecto, en su
demanda, reclamó el derecho a participar en el debate de la ley de estacionamiento
regulado en cuanto dispone la afectación de bienes de dominio público y modifica el
Código de Planeamiento Urbano al establecer nuevos usos en predios ubicados en
distritos Urbanización Parque, derecho que ejerció debidamente al tomar intervención
en la audiencia pública llevada a cabo con fecha 23/10/2018 (tal como surge de la
versión taquigráfica a la que se accede en la página web de la Legislatura local).
A ello es preciso añadir –a más de lo dicho- que, en el ámbito de análisis
propuesto, “[e]l control judicial debe quedar ceñido, en lo sustancial, a que el ejercicio
de las potestades de los restantes poderes del Estado se mantenga dentro de los límites
de la garantía de razonabilidad y no avance sobre prohibiciones específicas contenidas
en la Constitución o, en su caso, en las leyes” (CSJN, “Incidente Nº 34 - Incidentista:
Lenna Adrián Raúl y otro s/ Incidente de verificación de crédito”, 06/11/2018).
Ello así, pues “[l]a declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal
es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como ultima ratio
del orden jurídico, por lo que no cabe efectuarla sino cuando la repugnancia del
precepto con la cláusula constitucional invocada sea manifiesta y requiere de manera
inexcusable un sólido desarrollo argumental y la demostración de un agravio en el caso
concreto” (CSJN, “Standard Bank Argentina SA y otros c/ CNV-RESOL 17034/13 (EX
709/09) s/ Recurso directo”, 21/11/2018, del dictamen de la Procuración General al que
la Corte remite); máxime “…en supuestos como el de autos, donde las decisiones
enjuiciadas corresponden al ámbito de funciones privativas de los otros poderes del
Estado, con amplio margen para definir las medidas que estimen más oportunas,
convenientes o eficaces para el logro de los objetivos propuestos” (CSJN, ““Incidente
Nº 34 - Incidentista: Lenna Adrián Raúl y otro s/ Incidente de verificación de crédito”,
06/11/2018).
En síntesis, el ejercicio del control de constitucionalidad exige que “…la
descalificación constitucional se encuentra supeditada a que en el pleito quede
palmariamente demostrado que irroga a alguno de los contendientes un perjuicio
concreto que entraña un desconocimiento o una restricción manifiestos de alguna
garantía, derecho, título o prerrogativa fundados en la Constitución, siendo la
actividad probatoria de las partes así como sus planteos argumentales los que deben
poner de manifiesto tal situación” (CSJN, “Rodríguez Pereyra Jorge Luis y otra c/
Ejército Argentino s/Daños y perjuicios”, 27/11/2012, Fallos: 335:2333).
Conforme las circunstancias descriptas, los planteos realizados por las partes
(actoras y demandada) y la doctrina que emana de los precedentes de la Corte,
corresponde concluir que la sanción de la ley n° 6.036 mediante el sistema de doble
lectura y audiencia pública tornó abstractos los planteos de los accionantes referidos al
incumplimiento de tales institutos al momento de sancionar las leyes n° 5.728 y 4.888.
X. En cuanto a la exigencia de la mayoría agravada prevista en el art. 82, incs. 4
y 5, CCABA expuesta por la parte actora en los autos “Desplats”, por tratarse de una
situación de “disposición de bienes inmuebles de dominio público” o por incluir la “…
constitución de cualquier derecho sobre inmuebles del dominio público de la Ciudad,
por más de cinco años”, corresponde realizar las siguientes consideraciones.
Ante todo, es necesario recordar que el precepto constitucional en cuestión
establece que requiere mayoría de dos tercios del total de los miembros de la
Legislatura, entre otros casos, las leyes que aprueban transacciones, desafectación del
dominio público o disposición de bienes inmuebles de la Ciudad (inc. 4°); y aquellas
que aprueban toda concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre
inmuebles del dominio público de la Ciudad por más de cinco años (inc. 5°).
Luego, debe advertirse que la ley n° 6.036 –en su art. 7°- autorizó “…el uso
como playa de remisión en los sectores indicados a continuación… por un plazo
máximo de cinco (5) años contados a partir de la suscripción del acta de inicio que da
comienzo a la operación del servicio concesionado”, a cuyo vencimiento la autoridad
de aplicación realizará una evaluación técnica del estado de los bienes, la pertinencia de
la autorización y el reemplazo de los bienes por otros de similares características.
X.a. Sentado lo anterior, en primer orden, es preciso observar que esta nueva
norma no involucra la “disposición” de bienes de dominio público de la Ciudad, sino el
uso de sendos predios. Por ende, no se trata de actos jurídicos de disposición sino de
administración.
Por ello, toda vez que la ley n° 6.036 estableció el “uso” de bienes de dominio
público como playas de remisión; y el art. 82, inc. 4°, exige la mayoría especial en los
casos de “disposición” de ese tipo de bienes, corresponde concluir que no resultaba
exigible que aquel plexo normativo sea aprobado por la mayoría especial prevista en la
regla constitucional aludida.
X.b. Sin embargo, se advierte que que el plazo de duración del uso fue fijado por
la ley n° 6.036 en cinco (5) años (en lugar de los diez -10- previstos en la ley n° 5.728),
mientras que el término de la concesión del servicio es de diez (10) años.
Ahora bien, el Pliego de Bases y Condiciones Generales, en au art. 35,
determina la normativa que rige la ejecución del contrato. En el apartado A, detalla las
normas aplicables, a saber: 1. Código de Transito y Transporte aprobado por ley n°
2148; 2. LPA CABA; ley n° 17520; ley n° 123; ley n° 70; ley n° 210; ley n° 4003;
Código Fiscal y ley n° 1218 (las leyes locales conforme sus respetivos textos
consolidadados por ley n° 5666. En el apartado B, menciona las normas supletorias (ley
n° 2095 –t.c. ley n° 5666-, ley 13064 y CCyCN).
Por su parte el Pliego de Bases y Condiciones Particulares que rige la cuestión,
en su art. 1°, prevé que “[e]l llamado a licitación se regirá por los Pliegos de Bases y
Condiciones Generales, el presente Pliego, el Pliego de Especificaciones Técnicas, el
Código de Tránsito y Transporte aprobado por Ley 2148 (texto consolidado por Ley
5666), la Ley de Procedimientos Administrativos de CABA, la Ley 17.520 y la norma
complementaria que emita la Autoridad de Aplicación en uso de sus atribuciones
normativas y demás documentos del presente proceso licitatorio así como toda aquella
normativa mencionada en el artículo 35 de PBCG”.
También, es preciso señalar que, de acuerdo con el art. 7° de la ley n° 2.095,
entre los principios generales que rigen las contrataciones y adquisiciones, menciona el
principio de legalidad (punto 3). A su respecto, dice que “[t]odo el proceso de
contratación y posterior ejecución de los contratos que el sector público celebre con
terceros debe estar positivamente sometido al ordenamiento jurídico en su totalidad”.
Más aún, in fine, ese mismo artículo dispone que [d]esde el inicio de las actuaciones
hasta la finalización de la ejecución del contrato, toda cuestión vinculada con la
contratación deberá interpretarse sobre la base de una rigurosa observancia de los
principios que anteceden” y que “[l]os principios señalados servirán también de criterio
interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de la
presente ley, como parámetros para la actuación de los funcionarios y dependencias
responsables, y para suplir los vacíos en la presente ley y demás normas
reglamentarias”.
Por último, cabe recordar que el decreto reglamentario n° 326/17, en el art. 88,
inc. 11, prevé que “[e]l organismo contratante podrá elaborar circulares aclaratorias o
modificatorias al pliego de bases y condiciones particulares, de oficio o como respuesta
a consultas”.
Pues bien, la opinión vertida por funcionarios del GCBA en la audiencia pública
realizada durante el trámite de aprobación de la ley n° 6.036) no constituye una fuente
del derecho y, por tanto, no es plausible modificar el texto del pliego con sustento en
tales expresiones vertidas en dicho contexto y por autoridad no competente.
Conforme lo expuesto, solo es posible interpretar que la ley n° 6.036 aclaró el
alcance con que debe ser interpretado este aspecto del Pliego.
En tal entendimiento, la única exégesis correcta de la citada ley n° 6.036 –en
atención a las mayorías con que fue sancionada- es que la cesión del uso de los predios
destinados a playas de remisión (identificados en el art. 7° de la ley n° 6.036 como
Estación Parque Chacarita; Conesa; Obelisco Sur; Tacuarí; Quinquela Martín; Couture;
Dávila; Cazadores-Artilleros; Pueyrredón; Barragán; y Rivadavia) se limitó a cinco (5)
años (a partir de la suscripción del acta de inicio que de comienzo a la operación del
servicio concesionado), sin posibilidad de prórroga; salvo que se obtuviesen las
mayorías agravadas previstas en el art. 82, inc. 5, CCABA para la continuación de la
concesión, o que al término de dicho período el GCBA otorgue otros predios de su
dominio privado para ser destinados a playas de remisión.
Por ello, cabe rechazar el pedido de abstracción reclamado por la demandada en
relación con la cuestión analizada
X.c. Ahora bien, a fin de garantizar sus derechos de información y participación
de los oferentes, debe ponerse en su conocimiento, de modo fechaciente y en forma
previa a la adjudicación, que el pliego debe ser interpretado conforme lo aquí expuesto,
es decir, que el uso de las playas de remisión se circunscribió al plazo de cinco (5) años,
salvo que se obtuviesen las mayorías agravadas previstas en el art. 82, inc. 5, CCABA
para la continuación de la concesión o que, al término de dicho período, el GCBA
otorgue otros predios de su dominio privado para ser destinados a playas de remisión.
XI. Resta agregar que –como se adelantara precedentemente- tales
interpretaciones se sustentan en el carácter restrictivo con que cabe analizar los planteos
de inconstitucionalidad de las normas.
En efecto, es preciso recordar que, en materia de declaración de
inconstitucionalidad de las normas, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ha
dicho que debe tenerse presente siempre su carácter restrictivo y excepcional. Más aún,
observa que “[t]al como señala, de manera constante y reiterada, la Corte Suprema, ‘la
declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma gravedad
institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un
tribunal de justicia y, por ello, debe ser considerada como ultima ratio del orden
jurídico (Fallos: 288:325; 292:190; 294:383; 298:511; 300:1087; 302:457, 484 y
1149; 311:394; 312:122 y 435, entre muchos otros) y sólo debe ejercerse cuando la
repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad
inconciliable [Fallos: 285:322; id. 322:919]’” (TSJCABA, en autos “Di Franco, Carlos
Alberto y otros c/ GCBA - Secretaría de Educación- s/ amparo (art. 14, CCABA) s/
recurso de inconstitucionalidad concedido”, sentencia del 21 de noviembre de 2002, del
voto de la Dra. Ana M. Conde).
En efecto, “[l]a declaración de inconstitucionalidad de una ley constituye un
remedio de última ratio que debe evitarse de ser posible mediante una interpretación
del texto legal en juego compatible con la Constitución Nacional, pues siempre debe
estarse a favor de la validez de las normas” (CSJN, “González Victorica Matías y otros
c/ AFIP –Omar Eduardo Capalbo y otro s/ proceso de conocimiento”, sentencia del
21/1172018, del dictamen del Procurador General al que remite el voto de los jueces
Highton de Nolasco y Rosatti); ello así, “…máxime en supuestos como el de autos,
donde las decisiones enjuiciadas corresponden al ámbito de funciones privativas de los
otros poderes del Estado, con amplio margen para definir las medidas que estimen más
oportunas, convenientes o eficaces para el logro de los objetivos propuestos” (CSJN,
“Incidente n° 34 – Incidentista: ‘Lenna Adrián Raúl y otro s/ incidente de verificación
de crédito’”, 06/11/2018).
XI. En cuanto a la imposición de las costas, en virtud de los motivos que
justifican la decisión precedente, cabe que sea la demandada quien cargue con las
mismas, toda vez que las modificaciones legislativas operadas coinciden con los
planteos sobre los cuales las actoras inicialmente fundaron sus pretensiones (arts. 28, ley
n° 2.145 –t.c. ley n° 5.666-; y 62, CCAyT).
XII. En síntesis, cabe: 1) tener por desistido el recurso de apelación interpuesto
por el señor Fiscal de primera instancia; 2) rechazar los agravios de la demandada
referidos a la improcedencia formal de la acción y la falta de legitimación activa de los
actores; 3) admitir los hechos nuevos denunciados; 4) declarar abstractos los agravios
referidos al incumplimiento del sistema de doble lectura y audiencia pública; 5)
disponer que el uso de los predios destinados a playas de remisión (identificados en el
art. 7° de la ley n° 6036) se limitó a cinco (5) años, sin posibilidad de prórroga, con el
alcance establecido en el considerando X.b; 6) ordenar que se ponga en conocimiento de
los oferentes, de modo fehaciente y en forma previa a la adjudicación, que el pliego
debe ser interpretado conforme lo dispuesto en el punto anterior; y 7) Imponer las
costas del proceso a la demandada (arts. 26, ley n° 2.145 –t.c. ley n° 5.666-; y 62,
CCAyT).
Voto de la jueza Mariana Díaz:
I. Doy por reproducidas las constancias de la causa y a la reseña normativa
obrantes en los considerandos I a III y VI a VII del voto que antecede; así como la
decisión adoptada en los apartados IV y V.
II. Ahora bien, en el marco de los planteos que –según los accionantesjustificaron
el inicio de los pleitos que, luego, fueron receptados favorablemente por el
a quo en la sentencia apelada (esto es, la vulneración del derecho a participar en los
asuntos públicos por no haberse cumplimentado la audiencia pública y doble lectura
pese a que en las leyes n° 4.888 y 5.728 se reconocía la posibilidad de disponer o de
constituir derechos sobre bienes del dominio público; y, también, la reforma del CPU en
la causa “Desplats”), se advierte que ese debate ha perdido actualidad en la medida en
que la ley n° 6.036 -cuyo objeto es la “Modificación y aclaración de los alcances de la
ley en relación a la concesión de la presentación de los servicios relacionados con el
estacionamiento regulado”- ha sido sometida al procedimiento de doble lectura y
audiencia pública, donde incluso ha intervenido la parte actora (tal como se observa de
la versión taquigráfica de la audiencia pública celebrada el 23 de octubre de 2018 y
cuya versión está disponible en la página web de la Legislatura local).
Así las cosas, ha perdido actualidad (como consecuencia de la posterior
aprobación de la ley n° 6.036) todo debate en torno a si en las presentes causas están
comprometidos bienes de dominio público de la Ciudad que se pretenden disponer; o
sobre los cuales se quisieron constituir derechos; o si la ley impugnada n° 5.728 importó
una modificación al Código de Planeamiento Urbano como fundamentos que
justificaban someter la sanción de dicha ley al procedimiento de doble lectura y,
consecuente, audiencia pública.
III. Sin perjuicio de lo señalado, no puede dejar de analizarse el planteo de la
parte actora en virtud del cual “…de ninguna manera se puede entender que la
Audiencia Pública y doble lectura de la Ley 6.036 reemplacen a las no realizadas
oportunamente para la sanción de la ley 5.728”; ello con sustento en el art. 90 de la
Constitución local que dispone que “[n]ingún órgano del gobierno puede conferir
excepciones a este trámite y si lo hiciera éstas son nulas”. A su entender, la sanción de
la ley n° 6.036 no purga la inconstitucionalidad que afecta a sus predecesoras; pues la
ley n° 6.036 no las derogó, ya que solamente modificó algunos de artículos de la ley n°
5.728.
Para comenzar, no se advierte regla alguna que permita sostener la interpretación
realizada por la parte actora. Es más, el art. 90 de la CCABA dispone que ningún
órgano, bajo pena de nulidad, puede establecer excepciones al procedimiento de doble
lectura y audiencia pública que se aparte de los supuestos previstos en la Constitución.
Tal previsión no resulta suficiente justificativo para impedir que el Poder Legislativo –
en ejercicio de sus competencias- dicte una nueva regla jurídica modificatoria de otra
previa sometiendo tales reformas al procedimiento previsto en el art. 89, CCABA.
Además, no se encuentran argumentos jurídicos que permitan validar el criterio
de la parte actora en virtud del cual una ley modificatoria de otra aprobada por simple
lectura, cuyas previsiones se encuentran previstas en el art. 89 de la Ley Suprema local,
resulta inválida pues también debió someterse a ese régimen los artículos vigentes de la
ley original que no se encuentran comprendidos en los supuestos contemplados en el
procedimiento complejo del art. 89.
Sin perjuicio de lo anterior, no se advierte cuál es el agravio que la reforma
realizada mediante el sistema de doble lectura produce al accionante. En efecto, en su
demanda, reclamó el derecho a participar en el debate de la ley de estacionamiento
regulado en cuanto dispone la afectación de bienes de dominio público y modificó el
Código de Planeamiento Urbano al establecer nuevos usos en predios ubicados en
distritos Urbanización Parque, derecho que ejerció debidamente al tomar intervención
en la audiencia pública llevada a cabo con fecha 23/10/2018 (tal como surge de la
versión taquigráfica a la que se accede en la página web de la Legislatura local).
En ese contexto, debe recordarse que quien alega la invalidez de un acto debe
expresar el perjuicio que sufre como consecuencia del acto atacado.
A ello es preciso añadir –a más de lo dicho- que, en el ámbito de análisis
propuesto, “[e]l control judicial debe quedar ceñido, en lo sustancial, a que el ejercicio
de las potestades de los restantes poderes del Estado se mantenga dentro de los límites
de la garantía de razonabilidad y no avance sobre prohibiciones específicas contenidas
en la Constitución o, en su caso, en las leyes” (CSJN, “Incidente Nº 34 - Incidentista:
Lenna Adrián Raúl y otro s/ Incidente de verificación de crédito”, 06/11/2018).
Ello así, pues “[l]a declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal
es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como ultima ratio
del orden jurídico, por lo que no cabe efectuarla sino cuando la repugnancia del
precepto con la cláusula constitucional invocada sea manifiesta y requiere de manera
inexcusable un sólido desarrollo argumental y la demostración de un agravio en el caso
concreto” (CSJN, “Standard Bank Argentina SA y otros c/ CNV-RESOL 17034/13 (EX
709/09) s/ Recurso directo”, 21/11/2018, del dictamen de la Procuración General al que
la Corte remite); máxime “…en supuestos como el de autos, donde las decisiones
enjuiciadas corresponden al ámbito de funciones privativas de los otros poderes del
Estado, con amplio margen para definir las medidas que estimen más oportunas,
convenientes o eficaces para el logro de los objetivos propuestos” (CSJN, ““Incidente
Nº 34 - Incidentista: Lenna Adrián Raúl y otro s/ Incidente de verificación de crédito”,
06/11/2018).
En síntesis, el ejercicio del control de constitucionalidad exige que “…la
descalificación constitucional se encuentra supeditada a que en el pleito quede
palmariamente demostrado que irroga a alguno de los contendientes un perjuicio
concreto que entraña un desconocimiento o una restricción manifiestos de alguna
garantía, derecho, título o prerrogativa fundados en la Constitución, siendo la
actividad probatoria de las partes así como sus planteos argumentales los que deben
poner de manifiesto tal situación” (CSJN, “Rodríguez Pereyra Jorge Luis y otra c/
Ejército Argentino s/Daños y perjuicios”, 27/11/2012, Fallos: 335:2333).
Conforme las circunstancias descriptas, los planteos realizados por las partes
(actoras y demandada) y la doctrina que emana de los precedentes de la Corte,
corresponde concluir que la sanción de la ley n° 6.036 mediante el sistema de doble
lectura y audiencia pública torna abstractos los planteos de los accionantes referidos al
incumplimiento de tales institutos al momento de sancionar las leyes n° 5.728 y 4.888.
IV. En cuanto a la exigencia de la mayoría agravada prevista en el art. 82, incs. 4
y 5, CCABA expuesta por la parte actora en los autos “Desplats”, por tratarse de una
situación de “disposición de bienes inmuebles de dominio público” o por incluir la “…
constitución de cualquier derecho sobre inmuebles del dominio público de la Ciudad,
por más de cinco años”, corresponde realizar las siguientes consideraciones.
Ante todo, es necesario recordar que el precepto constitucional en cuestión
establece que requiere mayoría de dos tercios del total de los miembros de la
Legislatura, entre otros casos, las leyes que aprueban transacciones, desafectación del
dominio público o disposición de bienes inmuebles de la Ciudad (inc. 4°); y aquellas
que aprueban toda concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre
inmuebles del dominio público de la Ciudad por más de cinco años (inc. 5°).
Luego, debe advertirse que la ley n° 6.036 –en su art. 7°- autorizó “…el uso
como playa de remisión en los sectores indicados a continuación… por un plazo
máximo de cinco (5) años contados a partir de la suscripción del acta de inicio que da
comienzo a la operación del servicio concesionado”.
Así pues, en primer orden, es preciso observar que esta nueva norma no
involucra la “disposición” de bienes de dominio público de la Ciudad, sino el uso de
sendos predios. Por ende, no se trata de actos jurídicos de disposición sino de
administración. Es dable recordar, en términos simples, que los primeros importan la
transferencia de la propiedad de un bien; mientras que los segundos incluyen la
posesión, el uso y goce de aquel sin transmisión del mismo; en el caso de autos, por el
máximo de tiempo que la ley establece -5 años- para no ser sometida a una votación en
los términos del art. 82, CCABA.
En síntesis, toda vez que la ley n° 6.036 estableció el “uso” de bienes de
dominio público como playas de remisión y el art. 82, inc. 4°, exige la mayoría especial
en los casos de “disposición” de ese tipo de bienes, corresponde concluir que no
resultaba exigible que aquel plexo normativo sea aprobado por la mayoría especial
prevista en la regla constitucional aludida. Además, habiendo reducido dicha norma el
plazo de duración del uso a cinco (5) años, en lugar de los diez (10) previstos en la ley
n° 5.728, el debate sobre este último ha perdido vigencia.
En segundo término, cabe destacar que –en el marco de la audiencia pública
celebrada durante el procedimiento de doble lectura al que se sometió la ley n° 6.036- la
doctora Carolina Luchi sostuvo: “Los vecinos tienen que saber que vencidos los cinco
años de la concesión, los predios que nosotros utilizaremos como playas de remisión
serán evaluados por el Gobierno para ver si esos predios cumplen con la finalidad que
tiene en ese lugar estratégico en el que se encuentran. Por ello, podría suceder que a
los cinco años sean reemplazados por otros predios… Los predios no son parte de la
concesión. Los predios son accesorios e instrumentales a lo más importante, que es la
prestación de un servicio público; es decir, la concesión del estacionamiento regulado
en la Ciudad de Buenos Aires”.
Pues bien, aun cuando las manifestaciones vertidas por la aludida funcionaria
propician un temperamento que articula la ley n° 6036 y el pliego en consonancia con el
régimen jurídico descripto en el considerando X.b del voto que antecede, lo cierto es
que la diferencia que existe entre el plazo por el cual se autorizó el uso de los predios
(cinco años) y el término de la concesión (diez años) -a esta altura- impide dar por
incumplidos los cánones constitucionales invocados por los accionantes.
Cabe destacar que el Poder Legislativo local, al sancionar la ley n° 6036
estableció que el plazo de uso de los predios era de cinco (5) años aun cuando el Pliego
fija la vigencia de la concesión en diez (10).
Por ello, la consideración sistemática de las reglas jurídicas aplicables a partir de
los principios que la rigen, permite afirmar que -más allá de las diversas apreciaciones
que la actora pudiera realizar sobre la cuestión- la aludida ley no vulneró el art. 82, inc.
5 de la CCABA pues el uso de los predios objetos de la licitación fue delimitado
exclusivamente al término de cinco (5) años.
Tal fue la conclusión a la que, en un supuesto análogo, arribó el Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad al pronunciarse, in re, “Di Filippo, Facundo Martín c/
GCBA s/ amparo -art. 14, CCABA- s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” y su
acumulado, expte. n° 7731/10, “GCBA s/ recurso de queja por apelación denegada de
recurso de inconstitucionalidad denegado en: “Di Filippo, Facundo Martín c/ GCBA s/
amparo -art. 14, CCABA”, expte. n° 7774/10, sentencia del 14 de noviembre de 2011.
En síntesis, no se verifica tampoco –en autos- una vulneración al art. 82, inc. 5°,
dado que en la especie no se encuentra en juego concesiones o constitución de derechos
sobre inmuebles de dominio público de la Ciudad por más de cinco años.
Solo a mayor abundamiento, vale señalar que ante la eventual inobservancia de
los parámetros temporales comprometidos, las partes legitimadas que consideren
vulnerados sus derechos podrán deducir oportunamente las acciones legales y los
cuestionamientos que a su entender resulten conducentes.
En conclusión, no es posible sostener que, en la aprobación de la ley n° 6.036, se
omitieron las mayorías previstas en el art. 82, incs. 4° y 5°, ya que esta norma no
involucra circunstancias que se corresponde con ninguno de los supuestos allí previstos.
V. En mérito de los fundamentos dados y dada la aprobación de la ley n° 6.036,
corresponde declarar abstractos los amparos deducidos.
VI. En cuanto a la imposición de las costas, en virtud de los motivos que
justifican la decisión precedente, cabe que sea la demandada quien las afronte, toda vez
que las modificaciones legislativas operadas coinciden con los planteos sobre los cuales
las actoras inicialmente fundaron sus pretensiones (arts. 28, ley n° 2.145 –t.c. ley n°
5.666-; y 62, CCAyT).
Por todo lo expuesto y habiendo tomado intervención el Ministerio Público
Fiscal, este Tribunal –por mayoría- RESUELVE: 1) Tener por desistido el recurso de
apelación interpuesto por el señor Fiscal de primera instancia; 2) rechazar los agravios
de la demandada referidos a la improcedencia formal de la acción y la falta de
legitimación activa de los actores; 3) admitir los hechos nuevos denunciados; 4)
declarar abstractos los agravios referidos al incumplimiento del sistema de doble lectura
y audiencia pública; 5) disponer que el uso de los predios destinados a playas de
remisión (identificados en el art. 7° de la ley n° 6036) está limitado a cinco (5) años, sin
posibilidad de prórroga, con el alcance establecido en el considerando X.b; 6) ordenar
que se ponga en conocimiento de los oferentes, de modo fechaciente y en forma previa a
la adjudicación, que el pliego debe ser interpretado conforme lo dispuesto en el punto
anterior; y 7) imponer las costas del proceso a la demandada (arts. 26, ley n° 2.145 –t.c.
ley n° 5.666-; y 62, CCAyT).
Regístrese. Agréguese copia certificada de la presente sentencia a los autos
“Martin, Fernanda Leonor c/ GCBA s/ Amparo”, A10418-2014/0, notifíquese a las
partes por Secretaría y a la señora Fiscal de Cámara en su público despacho.
Oportunamente, devuélvase.
Mariana DIAZ Carlos F. BALBÍN
Jueza de Cámara Juez de Cámara
Contencioso Administrativo y Tributario Contencioso Administrativo y Tributario
Ciudad Autónoma de Buenos Aires Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fabiana H. SCHAFRIK de NÚÑEZ
Jueza de Cámara
Contencioso Administrativo y Tributario
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
