En primer lugar, corresponde señalar respecto de las cuestiones que se habrían suscitado en relación a la reunión del 13 de mayo de 2003, que si bien tal encuentro se en-marcó en el proceso de discusión y elaboración de las prioridades presupuestarias del área barrial, no se observa cuál es la relación concreta que guardaría con el objeto de la acción incoada, esto es, la declaración de "nulidad e inconstitucionalidad de la Asamblea de Cierre [del 10 de junio de 2003], del Área Barrial Caballito de CGP N°6", más allá de ilustrar respecto a la impericia organizativa que -a juicio del actor- demostraron las autoridades de la Unidad Ejecutora Local del PP a lo largo del procedimiento.
Sentado ello, y en relación al lugar donde se celebró el plenario de cierre, cabe ante todo señalar que, conforme lo prescribe el artículo 6.3.1 del Reglamento del Presupuesto Participativo, es función de la Unidad Ejecutora Local, entre otras, "determinar el lugar de funcionamiento de las Asambleas Barriales de cada Área Barrial, así como también de las Comisiones Temáticas" (ver fs. 206).
Por otra parte, de la observación del plano del área barrial arrimado por la actora (fs. 90), se desprende que si bien resulta cierto que el lugar escogido se encuentra sobre el límite del área barrial, también lo es que la sede que ha sugerido el actor -el Club Ferroca-rril Oeste- también se encuentra sobre el límite, pero en el linde opuesto de la zona.
Finalmente, sin perjuicio de que la actora no ha incorporado al expediente elementos de prueba que demuestren que existió un plazo para la determinación de los lugares de realización de las respectivas asambleas barriales, lo cierto y concreto es que –conforme lo afirma a fs.5- la sede y fecha del plenario de cierre del área barrial en cuestión quedaron fijados con casi quince días de anticipación (ver también nota de invitación emitida por el CGP 6, acompañada por 1a actora, de fecha 27 de mayo), lapso que a priori no parece incom-patible con una adecuada difusión del evento.
De este modo, las manifestaciones vertidas por el actor en relación a las deficiencias del lugar escogido para la realización del Plenario de Cierre, más allá de su acierto o error conforme al subjetivo prisma con que se observen, no revisten por sí solas de una entidad objetiva para acceder a su pretensión.
9. Que en el apartado III.4 de la demanda -cuya falta de tratamiento en la sentencia en crisis aquí se cuestiona - el actor afirmó que "el desarrollo de la Asamblea estuvo plagado de faltas e irregularidades reglamentarias " (fs. 7 vta.), tales como alteraciones del orden del día, la suspensión de la inscripción de vecinos en el padrón, falta de explicación del sistema de votación, distribución de boletas ya confeccionadas con los datos de un candi-dato, presencia de personas que sufragaban varias veces con diferentes documentos, vecinos que pese a haberse acreditado no figuraban en el padrón al momento de votar y urnas que re-gistraron más boletas que cantidad de vecinos sufragantes.
Ahora bien, en ocasión le debatirse el texto del artículo 52 de la Constitución de la Ciudad, diversos convencionales constituyentes hicieron referencia como antecedente a la experiencia de presupuesto participativodesarrollada en la ciudad brasileña de Porto Ale-gre (cfme. Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires – Versiones taquigráficas y textos sancionados, Edición en CD-rom compilada, ordenada y sistematizada por la Direc-ción General de Taquígrafos de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, 2002). Esta mención se reitera en la Introducción del Reglamento del Presupuesto Participativo que se lleva adelante en nuestra Ciudad (ver fs. 202 vta.).
Tales alusiones permiten abrevar en las características de aquella experiencia a fin de interpretar los alcances de este novedoso instituto de democracia participativa. Así se ha definido al presupuesto participativo como una "esfera pública no estatal" en la que la sociedad puede controlar a la administración (cfme. ODIR, ALBERTO TONOLLIER, Orcamento participativo: análise de una experiencia concreta, www.worldbank.org), y se aclaró que “no es ni un movimiento social ni una organización estatal. En realidad es una institución de un nuevo espacio público en la cual los ciudadanos, organizados y movilizados por entidades de la sociedad civil, se reúnen con el gobierno municipal para debatir y ejercer influencia sobre las decisiones en materia de asuntos públicos”(UTZIG, JOSÉ EDUARDO, El presupuesto participativo en Porto Alegre: análisis basado en el principio de legitimidad democrática y el criterio de desempeño gubernamental, www.worldbank.org/participation/spanish).
De allí que se señale al principio de autorregulación como caracterizador del instituto. Esto es, en el marco del Consejo del PP -sin la tutela del Ejecutivo o el Legislativo se discuten y deciden los aspectos que hacen a la reglamentación y el desarrollo de todo el proceso (DE SOUZA, URIBATAN, "La experiencia de Porto Alegre", en GENRO, TARSO y DE SOUZA, URIBATAN, Presupuesto Participativo - La experiencia de Porto Alegre, Buenos Aires, Eudeba, 1998, p. 57).
Si bien el artículo 52 de la CCABA remite a una ley -aún no sancionada por la Legislatura- que deberá "fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asig-nación de recursos", el Reglamento vigente del PP establece como uno de sus principios "la autonomía y pluralidad de los mecanismos de participación" a la vez que la “flexibilidad de los procedimientos" (artículo 2, incisos 2.6 y 2.7, fs. 203 vta.). En dicha línea, se establece asimismo que son funciones del Consejo Provisorio del PP -entre otras-, coordinar el presu-puesto participativo, y dictar y modificar su reglamento (art. 6.1.1, fs. 205 vta.).
Puntualizado lo que antecede, no resulta posible soslayar que si bien se cuestiona en el presente la conducta de determinados agentes de la administración el objeto de la demanda incoada radica en la declaración de "nulidad e inconstitucionalidad de la Asamblea de Cierre [del] Área Barrial Caballito de[l] CGP N°6”" (fs. 1 vta.). Esto es, no se persigue privar de sus efectos a una decisión de la administración, sino a la del conjunto de vecinos reunidos en el plenario de cierre del área barrial Caballito que tuviera lugar el 10 de junio ppdo., en el marco de un espacio público no estatal como el que genera el instituto en cues-
tión, caracterizado a priori por la presencia de fuertes rasgos de autonomía frente al poder central del Estado.
Por tal razón deben extremarse los recaudos para que, en principio, las eventuales controversias que pudieran generarse en el ámbito de este novedoso procedimiento encuentren una adecuada composición en el seno de las instancias de dicho espacio.
Obsérvese al respecto que la cuestión aquí planteada por el actor fue tratada en dos reuniones del Consejo Provisorio del PP conforme surge de las actas agregarlas a fs. 197/201. Así, el 19 de junio del 2003 el Consejero Desplats planteó que "en la asamblea de cierre referida hubo una actitud poco transparente por parte del personal asignado a la ta-rea de registrar a los vecnos habilitados para votar" (fs. 200), frente a lo cual no se aceptó “en principio la solicitud de impugnación… dado que no presenta elementos pertinentes" y se ofreció "continuar analizando el caso y fundamentalmente poder acceder a información más clara, menos ambigua en las posibilidades de interpretación" (fs. 201).
Luego, el 26 de junio, se aclaró que "dado que el consejero Desplats inició las gestiones respecto a la solicitud de impugnación ante la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, la respuesta a su solicitud [debe ser] a través de una cédula librada por la Jefatura de Gobierno.... [y] deberá seguir el trámite por dicha vía"; y se sometió la cuestión a votación no aceptándose la solicitud de impugnación "por amplia mayoría". Como "ar-gumentos decisivos " se detallaron: "el inicio del trámite por otra vía [que] los inhibe en este caso de expedirse al respecto, los argumentos originales que dieron lugar a la solicitud de Desplats expuestos en la reunión anterior resultan poco claros y poco serios como para considerar el tratamiento aún por 'vía de excepción', además no figura en el orden del día". A continuación se dejó constancia de que "a pesar del resultado de la votación muchos consejeros lamentan lo que sucede en el CGP 6 y consideran que si el Consejero Desplats hubiera realizado las acciones correctamente y con transparencia se podrían haber tomado medidas beneficiosas para todos, opinan que 'el Director del CGP 6 no procede correcta-mente pero Desplats se manejó mal " (fs. 197).En ese estado, en que sus planteos fueron rechazados en el ámbito del Consejo del Presupuesto Participativo por argumentos formales y sin adentrarse en el análisis de los hechos, el actor dedujo el 30 de junio de 2003 la presente demanda de amparo (fs. 1/31).
10. Que sentido ello, corresponde abocarse al análisis de las irregularidades denunciadas por el actor a la luz de las constancias obrantes en el expediente. Sobre el punto, cabe señalar que de los elementos requeridos como medida para mejor proveer a la Secretaría de Descentralización (fs. 293/vta.) sólo se remitieron los padrones utilizados en la elección de Plenario de Cierre y el acta de escrutinio respectiva, aclarando el titular del CGP N°6 que "todo el material que obra en [su] poder es el proporcionado" pues ante la falta de instrucciones de la superioridad al respecto y la falta de espacio fisico, las urnas y boletas utilizadas "fueron destruidas".
En relación al padrón,.el citado funcionario expresó que el "Reglamento para Cierre de Asambleas Barriales, bastante ambiguo por cierto, daba opción para que el padrón de que se trata pudiere ser modificado durante la hora anterior al inicio del Plenario que nos ocupa, debiéndose confeccionar con estos datos más los que hubiere registrados, el Padrón Definitivo”. Agregó que: “dentro de nuestras posibilidades debió tenerse especial-mente en cuenta la gran cantidad de personas que se hicieron presentes, la transparencia que debía imperar en el Cierre, el asiento de datos que debió realizarse hasta último mo-mento sin contar con personal afectado a esta actividad y sin instrucciones precisas sobre el particular. No obstante se trató de efectuar un acto acorde a las circunstancias” (fs. 5/vta. de las actuaciones reservadas conforme lo ordenado a fs. 254).
Ahora bien, al contestar el traslado conferido la actora señaló en relación al padrón remitido que sobre 848 inscripciones, el 39 % (330 inscriptos) no contiene dirección, el 20 % (167 inscriptos) declararon domicilios fuera del área, el 14 % (117 inscriptos) "se anotaron con direcciones que llamativamente se repiten", el 8 % (69 inscriptos) dieron como
domicilios parques, plazas y direcciones inexistentes o incompletas, destacando por último que "llamativamente, [22] incriptos, en orden alfabético, tienen direcciones consecutivas, la mayoría de ellas inexistentes” (fs. 278/vta.).
Al respecto la Dirección del CGP N° 6 sólo expresó que "todo este análisis no resulta a la vista útil para impugnar a los vecinos participantes, pues el reglamento permitía que, todo vecino podía votar si pertenecía a una Asociación Vecinal, ONG, o como vecino, estuviera o no su domicilio dentro del área Barrial, asimismo cualquier organización parti-cipante podía dar su domicilio a fin de poder incorporar y hacer participar a sus integran- tes” (fs. 310) -el resaltado nos pertenece-.
Sentado lo expuesto, corresponde en primer término poner de resalto que sor-prenden las expresiones del Director del CGP N° 6 transcriptas precedentemente, por cuanto difieren sustancialmente de las disposiciones del artículo 4.3.4.1.del Reglamento del Presu-puesto Participativo y con lo resuelto en el Consejo Provisorio del PP (fs. 77/8) e informado mediante instructivo del Coordinador General del PP (ver fs. 76 y fs. 208/11) respecto a cuá-les eran los requisitos que debían reunirse para poder inscribirse en el padrón (ver lo ya deta-llado en el considerando 7). Esto revela un grave desconocimiento de la reglamentación vi-gente en la materia, y de las características y finalidades del instituto.
11. Que tras la observación del padrón remitido por la autoridad administrativa resulta posible señalar:
a) Que la falta de indicación de los domicilios en una importante porción de los inscriptos (39 % según la actora, lo que no fue refutado por la demandada) conspira con-tra la posibilidad de determinar si tales personas efectivamente se encontraban habilitadas pa-
ra participar de la Asamblea de Cierre en los términos previstos por el Reglamento y el instructivo aprobado por el Consejo Provisorio del PP ya referidos.
b) Que similar observación cabe efectuar respecto a los inscriptos que regis-tran domicilios fuera de la zona (20 % del padrón según la actora, lo que no fue refutado por la demandada), habida cuenta que no se ha consignado en el padrón si tal circunstancia obe-dece a que trabajan en el área o desarrollan en ella su actividad de interés, así como tampoco se ha remitido la documentación que pudiese avalar tales situaciones (esto es, como prevé el instructivo agregado por la propia demandada a fs. 208, recibos de sueldo ó contrato de trabajo ó inscripción en la AFIP, ó constancia extendida por la entidad en la que se desarrollan actividades).
c) Que la omisión en consignar el número de documento nacional de identidad -o equivalente- en el padrón dificulta la correcta identificación de los vecinos, conspira contra cualquier indagación posterior y resta transparencia al proceso.
12. Que las circunstancias apuntadas en los apartados "a", "b", y "c" del considerando precedente, aunadas a las irregularidades que describieron los testigos cuyas deposiciones obran a fs. 250/52 vta. y a las deficientes explicaciones brindadas por el titular del CGP N°6, permiten concluir con un razonable grado de certeza que el Plenario de Cierre se realizó al margen de las disposiciones reglamentarias vigentes y sin un nivel de transparencia acorde al grado de importancia que los convencionales de 1996 asignaron a los diversos mecanismos de participación en el texto constitucional.
Es que, no resultan atendibles las consideraciones vertidas por la autoridad administrativa encargada de la confección del padrón, enderezadas en una primera ocasión a señalar la ambigüedad de las disposiciones reglamentaria, la gran cantidad de personas que se hizo presente, y que el asiento de datos que debió realizarse hasta último momento sin contar con personal afectado a tal actividad (fs. 5 de las actuaciones reservadas conforme lo dispuesto a fs. 254); y en una segunda oportunidad a sostener que el reglamento dice lo que no dice (fs. 310).
Ello es así, pues por un lado el reglamento y los instructivos emitidos por el Consejo del Presupuesto Participativo resultan muy claros en cuanto a quiénes se encuentran habilitados para participar en el plenario de cierre; y, por el otro, la falta de consignación del domicilio y número de documento de identidad sumada a la ausencia de elementos que respalden la inclusión en el padrón de ciudadanos domiciliados fuera del área barrial en cuestión, impide determinar si más de un cincuenta por ciento de los vecinos em-padronados se encontraban efectivamente habilitados para hacerlo. Tal deficiencia no puede resultar admisible so pretexto de una sobrecarga de tareas sobre el personal involucrado.
De este modo, las falencias detectadas en el padrón exceden el umbral de lo que razonablemente podrían constituir errores incurridos en el marco de una tarea desempe- ñada con apremios temporales y materiales, y torna procedente la anulación de la Asamblea de Cierre del Área Barrial "Caballito" del CGP N° 6, que tuviera lugar el día 10 de junio de 2003.
13. Que habida cuenta que el mandato de los consejeros barriales electos en el plenario de cierre cuestionado aún no ha finalizado, deberá realizarse una nueva asamblea de conformidad con las normas vigentes-, con el objeto de proceder a la designación de los re-presentantes del Área Barrial "Caballito" del CGP N° 6 ante el Consejo del Presupuesto Parti-cipativo que culminarán el lapso de mandato restante.
Corresponde aclarar, por otra parte, que las prioridades barriales de asignación presupuestaria votadas en dicha ocasión se encuentran en una situación diferente, toda vez que el día 20 de noviembre de 2003 la Legislatura de la Ciudad sancionó la ley 1194 (BOCBA N° 1850 del 5 de enero de 2004), por la que aprobó el presupuesto de la administración del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para el ejercicio 2004-03-30, en el que presumiblemente se encuentran incorporadas prioridades votadas por los vecinos en el marco del procedimiento del presupuesto participativo. De este modo, resulta materialmente carente de un interés práctico reiterar su tratamiento en una nueva asamblea.
Por los argumentos expuestos, y habiendo dictaminado la Sra. Fiscal de Cáma-ra, SE RESUELVE: I. Revocar la sentencia apelada y hacer lugar a la acción de amparo deducida, ordenando al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que, dentro del plazo de treinta días celebre una nueva Asamblea del Área Barrial N°1 -Caballito- del CGP N°6 a los fines de elegir a los consejeros barriales respectivos, para lo cual deberá efectuar una nueva convocatoria publicitada en debida forma y antelación de conformidad con la reglamentación vigente. Con costas en ambas instancias a la demandada (art. 62 CCAyT). II. Encomendar a la Defensoría del Pueblo de la Ciudad la supervisión de lo ordenado, a tal fin líbrese oficio por Secretaría. Con costas en ambas instancias a la demandada (art. 62 CCAYT).
El Dr. Esteban Centanaro no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia (art. 2.9 RIPJCABA).Regístrese, notifíquese -a la mencionada funcionaria en su despacho- y de-vuélvase
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